（一）工伤保险制度<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />
1．工伤保险制度的现状
1951年政务院颁布的劳动保险条例第12条对工伤保险的待遇作了规定。1957年2月，由卫生部制定和颁布的《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，首次将职业病列入工伤保险的保障范围，并规定，患职业病的工人、职员，按劳动保险条例的有关规定，按工伤待遇处理。国务院1958年2月颁布的《关于工人、职员退休处理暂行办法》和1978年6月颁布的《关于工人退休退职的暂行办法》，都对工人工伤保险待遇作了调整和提高。1987年11月，卫生部、劳动人事部等部委颁发了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》列了9大类、99种职业病。1994年7月，劳动法第73条对工伤者及其亲属应当享受的工伤保险待遇作了明确规定。由于社会生产和生活的日趋复杂化，1996年8月，劳动部在总结试点经验的基础上，参照国外的工伤立法经验，于1996年8月颁布了《企业职工工伤保险试行办法》，国家技术监督局于1996年3月颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定》国家标准。这两个规章的颁布实施，使我国的工伤保险逐步走上了规范化、法制化的轨道。这两个规章的主要内容有：
（1）工伤的范围
试行办法第8条规定，职工在下列10种情形之一下负伤、致残、死亡的，应当认定为工伤：从事本单位日常生产、工作或者本单位负责人临时指定的工作的，在紧急情况下虽未经本单位负责人指定但直接从事关系本单位重大利益的工作的；经本单位负责人安排或者同意，从事与本单位有关的科学试验、发明创造和技术改进工作的；在生产工作环境中接触职业性有害因素造成职业病的；在生产工作的时间和区域内，由于不安全因素造成意外伤害的，或者由于工作紧张突发疾病造成死亡或经第一次抢救治疗后全部丧失劳动能力的；因履行职责遭致人身伤害的；从事抢险、救灾、救人等维护国家、社会和公众利益的活动的；因公、因战致残的工人转业到企业工作后旧伤复发的；因公外出期间，由于工作原因，遭受交通事故或其他意外事故造成伤害或者失踪的；在上下班的规定时间和必经路线上，发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故的；法律法规规定的其他情形。同时，还规定，发生以下情形的，不认定为工伤：犯罪或违法、自杀或自残、斗殴、酗酒、蓄意违章等。
自发生工伤之日或确诊为职业病之日起，企业、工伤职工本人或亲属应当在15日以内，向当地劳动部门提出工伤报告或工伤保险待遇申请，最长不得超过30日。劳动行政部门接到企业的工伤报告或职工的工伤保险待遇申请后，应在7日内做好调查取证与工伤确认工作，特殊情况最长不得超过30日。
（2）劳动鉴定和工伤评残
发生工伤事故以后，职工在工伤医疗期间治愈或者伤势处于相对稳定状态，或者医疗期满仍不能工作的，应当进行劳动能力鉴定，评定伤残等级并定期复查伤残状况。。通过劳动鉴定最后评定的工伤等级是确定伤残待遇和安置工伤职工的主要依据。各级劳动鉴定委员会应当按照国家制定的《工伤与职业病致残程度鉴定标准》，对因工负伤或者患职业病的职工伤残后丧失劳动能力的程度和护理依赖程度进行等级鉴定。符合该标准1-4级的，为完全丧失劳动能力；5-6级的，为大部分丧失劳动能力；7-10级的，为部分丧失劳动能力。
（3）工伤保险待遇
工伤保险待遇包括工伤医疗待遇、伤残待遇和因工死亡待遇。
工伤医疗待遇。工伤职工治疗工伤或者职业病所需一切费用全部报销，甚至包括就医往返路费。工伤医疗期为1-24个月，最长不超过36个月。工伤医疗期停发工资，按月发给工伤津贴，标准为工伤职工本人受伤前12个月的平均工资。工伤医疗期满或评定伤残等级以后停发工伤津贴，开始享受伤残待遇。需要护理者，按月发给护理费。
伤残待遇。伤残待遇分为三类，一是工伤护理费。护理等级根据工伤职工对护理的依赖程度分为三级，由劳动鉴定委员会评定。三个等级分别按上年度当地职工月平均工资的50%、40%、30%发给。二是残疾辅助器具费。例如为辅助生活和生产需要配置的假肢、代步车等器具，可按国内普及型标准报销费用。三是伤残抚恤金。伤残抚恤金按按伤残程度提供。鉴定为全部丧失劳动能力的，应当退出生产、工作岗位，终止与企业的劳动关系，享受以下待遇：按月发给为本人工资90%-75%的伤残抚恤金；发给相当于本人18-24个月工资的一次性伤残补助金；工伤职工退休，继续由工伤保险基金支付伤残抚恤金，伤残抚恤金低于养老保险金的，补足差额部分。鉴定为部分丧失劳动能力（5-10级）的，原则上由企业安排适当工作，并享受以下待遇：按伤残等级发给相当于本人6-16个月工资的一次性伤残补助金；因伤残造成本人工资降低时，由所在单位发给相当于工资降低部分90%的伤残补助金；因伤残（5-6级）企业难以安排工作的，按月发给相当于本人工资70%的伤残抚恤金；7-10级的伤残者，愿自谋职业并经企业同意的，发给一次性伤残就业补助金。
因工伤亡待遇。职工因工死亡，按规定发给标准为当地职工上年平均工资6个月的丧葬补助金；供养亲属抚恤金，抚恤金总额不得超过本人工资；发给标准为当地职工上年平均工资48-60个月的一次性工亡补助金。
（4）工伤保险基金
工伤保险基金按以支定收、收支基本平衡的原则统一筹集。基金由企业缴纳的工伤保险费、工伤保险费滞纳金、工伤保险利息、法规规定的其他资金组成，其中主要是工伤保险费。工伤保险费由企业按照职工工资总额的一定比例缴纳，职工个人不缴纳工伤保险费。工伤保险费由企业的开户银行按规定代为扣缴，存入银行开设的基金专户，不得挪用。工伤保险基金留有一定的风险储备金，不足时由政府临时垫制支。
工伤保险费实行差别费率和浮动费率。差别费率是根据各行业的伤亡事故风险和职业危害程度的类别测算出某行业工伤保险费的缴费率，各行业的平均费率一般不超过1%，差别费率每5年调整一次。浮动费率是由劳动行政部门对企业上一年度安全卫生状况和工伤保险费用支出情况进行评估，据此调整企业下一年工伤保险费率，调整幅度为本行业标准费率的5%-40%。工伤保险基金支付于工伤保险待遇、事故预防费、职业康复费等。
工伤保险以中心城市或者地级市为主实行工伤保险费的社会统筹。
（5）工伤预防与职业康复
工伤保险经办机构对于当年未发生工伤事故和职业病，或发生率低于本行业平均水平的企业，可以从该企业当年缴纳的工伤保险费中返还5%-20%给企业，用于安全生产的宣传、培训工作和奖励为此作出贡献的单位和个人。
有条件的地区，应举办工伤职业康复事业，对具有一定劳动能力、通过培训可以恢复和提高劳动能力的工伤残疾人，劳动行政部门和企业应对其实施康复训练，由职业康复费用支付所需费用。
（6）工伤保险争议处理
工伤保险争议有三种，相应也有三种解决途径：发生在工伤职工及其亲属与用人单位之间的有关申报和处理工伤保险待遇的争议，按照劳动争议处理的有关规定办理；发生在工伤职工及其亲属与劳动行政部门和工伤保险经办机构之间有关工伤认定和待遇支付的争议，按照行政复议和行政诉讼的有关规定处理；发生在工伤职工与劳动鉴定委员会之间有关伤残等级鉴定结论的争议，可以向当地劳动鉴定委员会办公室申请复查，对复查鉴定结论不服的，可以向上一级劳动鉴定委员会申请重新鉴定。
1996年的工伤保险试行办法的颁布实施，使我国的工伤保险制度和实践进入了一个新的阶段，取得了一定的成果，主要是：统一了企业职工工伤保险的待遇标准；保障了工伤职工及其亲属的合法权益；均衡了企业之间工伤费用的负担，为企业创造了公平竞争的条件；丧失劳动能力的鉴定标准更加规范化。到1999年底，北京、广州等26个大中城市，近2000个县市建立了工伤保险制度，覆盖人口4200万，覆盖面达到42%；北京、广东等省市覆盖面达到92%。[1]
2．工伤保险制度的问题及对策
工伤保险在制度建设和具体实施方面，还存在以下问题：
（1）覆盖面需进一步扩大
1999年全国参加工伤保险职工人数将近4000万人，享受工伤保险待遇人数为17.1万人，比“八五”期间分别增长1345.5万人和9.8万人。1999年工伤保险基金收入20.9亿元，支出15.4亿元，分别比“八五”期间增长了13.3亿元和13.6亿元。[2]从绝对数字上看，工伤保险取得的成就是比较明显的。但是，由于参加工伤保险的主要限于国有企业或城镇集体企业，全国参加工伤保险企业职工人数仅占全国职工人数的37.6%。[3]工伤保险的覆盖面需要进一步扩大，还可以从以下数据来说明。1997年，企业发生工伤死亡事故18439起，伤亡人数26369人，其中死亡17558人，重伤6197人，平均每天死亡48人。而这些事故多发生在追逐高额利润，不重视安全生产，不为劳动者提供必要的劳动保护条件的企业，尤其是没有参加工伤保险的乡镇企业。[4]
从世界范围看，工伤保险在社会保险的几个项目中，是实施最广泛的一个项目。在发达国家，工伤保险的适用范围经历了从具有雇佣关系的雇员到独立经营的农场主、从保护工伤风险发展到将职业病和上下班途中的交通事故也包括在内的、充分体现了人本主义的价值取向的发展过程。参照国际工伤立法经验，根据工伤保险的功能和特点，我国的工伤保险应当进一步扩大保障范围，将各类企业及其职工纳入工伤保险范围。
（2）应将事故预防和职业康复作为工伤保险的核心
德国事故保险法第1条规定，事故保险的任务是，用适当的资金预防工伤事故和职业病。虽然预防措施针对工伤事故和职业病，但用适当资金通过治疗和职业康复，使受保险人的健康和工作能力得到恢复仍然居于第一位；其次，受损害者和他们的遗属通过现金待遇获得补偿。[5]可以看出，经济补偿这种消极的工伤保险思想逐步为预防为主和康复优先这种积极的工伤保险思想所取代。
在我国，按照《企业职工工伤保险试行办法》的规定，工伤事故预防和职业康复都是由企业自己实施，工伤保险机构只是根据企业的安全状况对企业进行奖励和处罚，这样的制度设计显然是不能充分发挥工伤保险的积极保障功能的。为此，我们在完善我国的工伤保险法规时，应吸纳德国在工伤保险上科学的立法思想。工伤保险机构必须介入事故预防中，用一切适当手段对预防工伤事故、职业病和危害职工生命和健康的劳动条件以及有效的急救措施定期进行检查和监督，提供指导，在发现违反事故预防规定时，对企业和职工处以一定数额的罚款。[6]
（3）工伤的认定
《企业职工工伤保险试行办法》规定，劳动行政部门在接到企业的工伤报告或职工的工伤保险待遇申请后，应当组织工伤保险经办机构进行调查取证，在7日内作出是否认定工伤的决定。但是，试行办法没有对工伤保险经办机构的组成人员、调查取证的程序、对于认定决定不服的救济渠道等能够保证认定准确和公正的重要内容作出规定。为此，在完善我国的工伤保险制度时，应当对以上内容作出明确规定，以使受到职业伤害的职工的权益能够得到比较充分的保障。
（二）生育保险制度
1．生育保险制度的现状
我国生育保险制度是1951年2月随着《劳动保险条例》的颁布而建立起来的，条例对企业女职工生育待遇作了规定。1955年4月政务院又颁布了《关于女工作人员生育假期规定的通知》，对机关、事业单位女职工的生育保险作了规定。1988年7月，国务院发布了《女职工劳动保护规定》，统一了机关、企业、事业单位的生育保险制度，将生育保险的实施范围从原来的国有企业扩大到国内一切企业，包括国有企业、集体企业、外商投资企业、乡镇企业等。生育保险制度自建立以来，在维护女职工合法权益、保障女职工基本生活方面发挥了重要的作用。但是，这时的生育保险由于是由女职工单位承担，所以不是真正意义上的社会保险，而且企业保险或者国家保险。
1994年12月，劳动部发布了《企业职工生育保险试行办法》，确立了生育保险费用实行社会统筹的生育保险模式。1995年劳动部颁布《关于贯彻实施<中国妇女发展纲要>的通知》，对生育保险改革提出了具体要求。到1996年，全国35个大城市有9个开展了生育保险制度改革，7个城市进行了方案设计和测算工作。几年以来，生育保险改革的成效表现在，在一定程度上缓解了企业之间生育费用不均衡的矛盾，使女职工能够获得生育保险待遇，促进了计划生育国策的落实。
1994年颁布的试行办法的主要内容有：
（1）适用范围。生育保险适用于所有企业。试行办法没有对机关和事业单位女职工的生育保险作出规定，但是根据1988年的〈女职工劳动保护规定〉，国家机关、企业和事业单位的女职工实行一体保护，即机关、事业单位女职工生育保险参照试行办法实施。
（2）费用统筹。试行办法第3条规定，生育保险按属地原则组织，生育保险费实行社会统筹。按属地原则组织，是指按行政区域划分的市、县为单位组织实施，在某一行政区域内所辖的各类企业一律参加所在地的生育保险，执行当地的统一缴费标准及有关规定。生育保险根据“以支定收、收支基本平衡”的原则筹集资金，由企业按照不超过职工工资总额1%的比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立失业保险基金。职工个人不缴纳生育保险费。
（3）生育保险待遇。女职工按照法律、法规的规定享受产假。产假期间的生育津贴，按照本企业上年度职工月平均工资计发，从生育保险基金支付。女职工生育的检查费、接生费、手术费、住院费和药费由生育保险支付。因生育引起疾病的医疗费，由生育保险基金支付。女职工生育或流产以后，由本人或所在企业持有关证明，到当地社会保险经办机构办理手续，领取生育津贴和报销生育及医疗费。由于我国的生育保险是建立在计划生育的基础上的，不符合计划生育政策的生育行为不能享受生育保险待遇。
（4）生育保险基金的监督和管理。生育保险基金由劳动部门所属的社会保险经办机构负责征收、支付和管理。生育保险基金存入社会保险经办机构在银行开设的生育保险基金专户。生育保险基金的筹集和使用，实行财务预算和决算制度，由社会保险经办机构作出年度报告，并接受同级财政、审计监督。社会保险经办机构可以从生育保险基金中提取不超过基金2%的管理费。有关统计表明，到1999年底，全国共有1393个市、县开展了生育保险基金的社会统筹，参加生育保险的职工约3000万人，占企业职工总数的36%。[7]
2．生育保险制度的问题及对策
我国生育保险制度所取得的成就如前所述，但是它还有一些不完善之处，需要在以后改革的过程中予以加强。
（1）需逐步扩大生育保险的覆盖范围。我国的生育保险虽然覆盖城镇所有企业和机关、事业单位女职工，但是没有将广大农村育龄妇女包括在内，这不能不是在完善立法时应当考虑的一个问题。一方面，劳动力的再生产不能局限于城镇，各个行业的主力军主要是农村青年在接受了较好的教育和培训以后进入不同的部门的。另一方面，为了提高我国的人口素质，尤其要在农村开展优生优育工作，以确保农村妇女和儿童的身心健康，最终增强我国在国际上的竞争力。
（2）要增强法规的强制性。由于试行办法缺乏应有的强制力，使得相当多的企业，尤其是非国有制企业以及城镇自由职业者和个体劳动者，没有参加生育保险，甚至有些企业规定，在劳动合同期间女职工不能生育子女。因此，需要加强生育保险的强制性，使得城镇的所有育龄妇女都被纳入生育保险的范围。
（3）需规范生育保险基金的缴费率和支付标准。据全国总工会1996年对9个省市百家企业的调查，80%的企业认为，按企业工资总额1%的比例缴费负担过重，而生育保险支付标准普遍偏低，使得基金结余率过高。据1996年调查，全国平均基金结余率为37%，有些城市高达70%。据1998年全国社会保障基金财政专户资金决算表统计：当年生育保险基金年终滚存结余28089万元，约为收入44845万元的62.63%。支付标准普遍偏低，主要表现在社会保险经办机构不按规定从生育保险基金中支付生育医疗费和生育津贴，而是采取定额支付，定额之外的费用由企业支付。80%的地区不按规定支付流产费，也是由企业支付。[8]为此，在完善生育保险法规时，应对女职工比较集中和比较少的行业采取差别费率，以提高企业缴费的积极性。对于生育保险的支付范围和标准也要作出有强制性的规定，以确保女职工在生育期间的合法权益。
（三）需要建立护理保险制度
我国已经进入老龄化社会，由于家庭结构的变化和家庭养老功能的弱化，老人在生病和丧失生活自理能力时的照料和护理问题已经成为一个比较严重的社会问题。近几年，我们经常看到和听到某位老先生由于长期卧病在床需要请护工而耗尽家里所有积蓄或者临终之前凄凉生活的情景。面对这种情景，人们一方面不敢乱花一分钱，另一方面不敢拼命工作，这对于国家拉动内需和尽快建设国家都是有影响的。所以，在健全我国医疗保险制度的同时，应设立护理保险制度，使人们能够比较体面地、比较有尊严地走完他们人生的最后历程。
设立护理保险，可以使所有参加护理保险的人联合起来，共同抵御可能出现的护理风险。由于护理保险支付的费用是受保险人通过缴纳护理保险的保险费筹集起来的，因此，这就既可以减轻国家负担，也可以减轻家庭负担。在护理形式上，我们可以采纳德国的做法，采取在机构护理和在家护理两种形式，[9]将老人们在医院的床位费及其他费用用到费用比较低的社区护理机构或者家庭，这又为护理人员提供了就业机会，进而减轻国家的就业压力。如果老人愿意在家护理且家中有人能够提供护理，可以让老人在家护理，这既有利于老年人康复，也增进了家庭的亲情。至于支付给家庭的护理费标准，可以参照工伤保险中工伤护理费的分类等级和支付标准，即根据进食、翻身、大小便、穿衣及洗漱、自我移动五项条件，区分为全部护理依赖、大部分护理依赖和部分护理依赖三个等级，护理费依次为上年度当地职工月平均工资的50%、40%、30%发给。
注释：
[1]社会保障部王东进副部长在2000年2月27日全国医疗保险工作会议上的讲话。
[2]郭成伟主编：《中国社会保障法学》，中国法制出版社2001年版，第319页。
[3]邓大松主编：《社会保险》，中国劳动社会保障出版社2002年版，第338页。
[4]林嘉：《社会保障法的理念、实践与创新》，中国人民大学出版社2002年版，第241页。
[5][德]霍尔斯特��杰格尔：《社会保险入门》，刘翠霄译，中国法制出版社2000年版，第133页。
[6]同上，第137-138页。
[7]林嘉：《社会保障法的理念、实践与创新》，中国人民大学出版社2002年版，第250页。
[8]邓大松主编：《社会保险》，中国劳动社会保障出版社2002年版，第341页。
[9]同上，第61页。
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