无牌无证驾驶可认定工伤
发表日期：2011-05-03 19:48:46 来源：互联网; 点击次数：
案例回放
2005年10月，某县供电有限责任公司职工徐某驾驶无号牌两轮摩托车下班途中与行人相撞后受伤。县公安交通部门出具《交通事故认定书》认定：徐某驾驶无号牌摩托车上道路行驶，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第八条第一款和第三十八条之规定，负事故的全部责任。2006年1月4日，县公安交通部门依据《安徽省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》对徐某实施了行政处罚。徐某向县劳动和社会保障局申请工伤认定，该局认为：徐某下班途中驾驶无号牌摩托车发生交通事故受伤，因驾驶无号牌摩托车行为属于《工伤保险条例》（以下简称《条例》）第十六条第一款“犯罪或者违反治安管理的”，不予认定工伤。复议机关也维持了上述决定。徐某不服，于是提起行政诉讼，县法院审理后认为：徐某虽然在事故中负全部责任，但交警部门对其处理只是依据《道路安全法》，而没有使用《治安管理处罚条例》，即原告并没有被认定为违反治安管理而受到处理，其所受伤害与其违反《道路安全法》的违法行为没有法律上的因果关系，符合《条例》第十四条第（六）项“在上下班途中，受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤”的规定，于是撤销不予认定工伤的决定；责令区劳动和社会保障局重新做出工伤认定的决定。
县劳动和社会保障局认为驾驶无号牌摩托车的行为属于违反治安管理的行为，不能认定工伤，提起上诉。市中院审理认为：《条例》第十六条规定的不能认定为工伤或视同工伤的第一种情形“因犯罪或违反治安管理伤亡的”，应当是经有权机关经过法定程序确认的，而不是其他机关或个人任意认定的。上诉人认定被上诉人违反治安管理，属超越职权，其适用《条例》第十六条第一项之规定，属适用法律法规错误。终审判决：驳回上诉，维持原判。县劳动和社会保障局对判决结果十分不满。
对于《条例》第十六条“违反治安管理”之理解和法律适用，直接关系当事人的工伤认定，工伤认定行政机关和法院存在分歧，影响着当事人利益的实现。本案中，县公安交通部门依据2006年1月1日施行的《安徽省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》对徐某进行的事后处罚是否合法此处暂不讨论。这个案例引发的争议焦点主要有三个：一、驾驶无号牌车辆是否属于“违反治安管理”？二、工伤认定部门如何判断某一行为是否属于违反治安管理的行为？三、违反治安管理之行为和伤害事故之间应否具有因果关系？
驾驶无号牌车辆是否属于“违反治安管理”？
多数劳动保障行政部门认为：实践中，公安部门对造成一般轻微损伤或人身伤害的交通肇事、违章行为进行违反治安管理处罚是极其少见的，绝大多数仅仅是认定违章行为，进行责任划分，对赔偿请求进行调解，而不会再出具违反治安管理处罚决定书。在这种情况下，如果因为没有违反治安管理处罚决定书，对诸如无证驾驶、驾驶无牌照、存在严重安全隐患的车辆这些严重违章行为，就认为不构成“违反治安管理”，则《工伤保险条例》第十六条第一项规定的“违反治安管理伤亡的”排除工伤事由绝大多数情况下就会形同虚设，这与《条例》的立法本意是相违背的。此外，在个别情况下，在肇事者存在上述违章行为，有时甚至是性质更轻的违章行为时，因为造成了较为严重的伤亡后果，公安部门会对其进行违反治安管理处罚。按照《条例》第十六条第一项的规定，自然不能认定工伤。这样与上者就会产生矛盾，造成不公：都是经公安部门已经确认的驾驶无号牌车辆或无证驾驶等相同违章行为，有什么理由一个认定为工伤，而另一个却不能认定为工伤；进行违反治安管理处罚，说明行为后果比较严重，同一个行为，对社会危害严重的可以认定为工伤，危害较轻的却不能认定为工伤，有“鼓励”严重肇事的嫌疑。况且，违反治安管理和违反治安管理处罚条例是两回事，违反治安管理并不必然导致对该违反治安管理行为进行处罚。按照《治安管理处罚条例》的规定，违反交通安全和交通管理的行为几乎全部违反治安管理，由于事实上不可能对所有违反交通安全和交通管理的行为都进行违反治安管理处罚，从而必然导致公安部门对多数违章行为不再出具违反治安管理处罚决定书，进行违反治安管理处罚。多数劳动保障行政部门还认为：“违反治安管理处罚条例”和“违反治安管理”是两个法律概念，在法律的界定形式和证据规则运用上应有区别。是否“违反治安管理条例”即应否处罚，应由法定有权部门决定；是否“违反治安管理”，可以由劳动保障行政部门根据公安部门的正式法律意见判断。因为主体相同，都是公安部门，按照《治安管理处罚条例》的规定，不可能一方面认为违反了交通管理，另一方面又认为不构成违反治安管理。一个完整的法律规范包括假定、处理和制裁三个部分，以驾驶无号牌车辆为例，可以表述为：驾驶车辆、车辆应经交通管理部门检验和批准后才能行驶禁止驾驶无牌照车辆、处五十元以下罚款或者警告3个部分。《治安管理处罚条例》实际上仅仅规定了违反（交通）治安管理的制裁部分，而没有规定假定和处理部分。公安部门一旦认定构成违反交通管理，就可以认为公安部门已经确认该行为构成了违反（交通）治安管理规范的假定和处理部分，不出具违反治安管理处罚书，只是不进行处罚而已。
1996年劳动部《企业职工工伤保险试行办法》第九条规定“违法或犯罪行为造成负伤、致残、死亡”不应认定为工伤。
2000年12月14日，劳动和社会保障部办公厅《关于无证驾驶车辆发生交通事故是否认定工伤问题的复函》[劳社厅函(2000)150号]指出：“无证驾驶车辆违反了《治安管理处罚条例》、《道路交通管理条例》的有关规定，是违法行为。依据《企业职工工伤保险试行办法》第九条关于违法或犯罪行为造成负伤、致残、死亡不应认定为工伤的规定，对于因无证驾驶车辆发生交通事故而造成负伤、致残、死亡的，不应认定为工伤。”
2004年1月1日生效的《工伤保险条例》规定了认定工伤和视同工伤的条件以及排除认定的情形。《条例》第十四条第六项规定：“在上下班途中，受到机动车事故伤害的，” 为工伤认定之法定事由。第十六条第一项规定：“因犯罪或者违反治安管理伤亡的” 为工伤认定之排除事由。
我国《治安管理处罚条例》第二十七条规定违反交通管理的行为（包括驾驶无牌照车辆）应当受到治安管理处罚。《道路交通管理条例》第七十三条和《道路交通事故处理办法》第二十四条都规定违反交通管理处罚的依据是《治安管理处罚条例》，所以在上述法律中驾驶无牌照车辆应当认定为违反治安管理的行为。
如果以此断案，驾驶无牌照车辆的徐某真的是无法被认定为工伤了。但问题是，2004年5月1日起施行了《道路交通安全法实施条例》，它的第一百一十五条规定：《道路交通管理条例》和《道路交通事故处理办法》同时废止。此后违反交通管理的行为应当适用《实施条例》和《道路交通安全法》的法律规定。
同样于2004年5月1日起施行的《道路交通安全法》的第七章第九十五条规定，驾驶无号牌车辆属于违反道路交通安全的行为并依照本法第九十条的规定予以处罚。而《道路交通安全法实施条例》第一百零二条规定：违反交通管理的行为依据《交通安全法》和《实施条例》的规定处罚。
我们知道，《道路交通安全法》与《治安管理处罚条例》之间为特别法和普通法的关系。按照法理以及《立法法》确立的“特别法优于普通法”的法律适用规则，违反交通管理的行为应当适用《交通安全法》，因此，违反交通管理的无证驾驶行为就不属于违反治安管理的行为。
2006年3月1日《治安管理处罚法》生效，《治安管理处罚条例》同时废止。在《治安管理处罚法》中，违反道路交通管理的行为明确地被排除在外，无疑再一次明确“治安管理”不包括“交通管理”，驾驶无号牌车辆也就不属于违反治安管理的行为。
司法实践中，有些法院似乎意识到此法律的适用问题，已经生效的山东省东营市东营区法院（2005）东行初字第4号行政判决书认为：“《道路交通安全法》生效后，再把违反交通管理的行为作为违反治安管理的行为已经没有法律依据，二者的处罚不能混淆和等同。”这份判决书无疑传递着这样一个关键的信息：驾驶无号牌车辆违反的是交通管理而不是治安管理。但遗憾的是，对于驾驶无号牌车辆以及无证驾驶，全国绝大多数工伤认定机关仍旧认为是“违反治安管理”的行为，从而排除工伤认定。
对于违反交通规则能否认定工伤的情形，上海市劳动和社会保障局福利保险处有关领导解释，这是《工伤保险条例》制定过程中的一个漏洞，随着《中华人民共和国治安管理处罚条例》升格为法律，《治安管理法》将更为人性化，这个问题也将得到解决。目前，上海市劳动和社会保障局会同上海高院根据立法原意对这个问题作出解释，上下班途中的机动车道路交通事故原则上应认定工伤，除非出现醉酒导致伤亡或者自残自杀等情形。
2001年6月15日，《最高人民法院关于工伤认定法律适用的请示的答复》[法行（2000）26号]：“司机因公外出造成交通事故，未构成交通肇事罪，也不属于自杀、酗酒、蓄意制造交通事故的，应认定为工伤。”2004年12月，国务院法制办公室在《关于职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害能否认定为工伤的请示》的复函（国法秘函[2004]373号）也指出，“职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害的，只要其违章行为没有违反治安管理，应当认定为工伤。”均暗含此意。
工伤认定如何判断“违反治安管理行为”？
如前所述，大多数工伤认定机关认为：某一行为，只要公安机关在正式法律文书（调解书）中明确其性质属于《治安管理处罚法》所规定处罚的行为，劳动保障部门就应认定当事人具有“违反治安管理”这一排除工伤事
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