10年来，我国企业工伤保险制度经历了一次重大改革。这就是：以1996年10月实施的《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发[1996]266号文件）和《职工工伤与职业病致残程度鉴定》（GB/T16180——1996）为主要标志，较大程度地改革了1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》规定的适应计划经济体制的旧的工伤保险制度，初步建立了以1994年颁布的《劳动法》为法律依据的适应社会主义市场经济体制的新的工伤保险制度。目前，尽管改革办法正在全国推广试行，将来制定为国家法律法规时还会有某些变化，但是，可以根据两年多的实施情况对改革效果和不足进行讨论和评价。这对于促进工伤保险制度改革的组织者之一，我愿意就此问题提供有关情况和意见。
一、改革情况的回顾
1、改革的背景和依据
我国自1951年由《劳动保险条例》规定并实施工伤保险制度以来，对于保障企业职工合法权益、安定社会和促进经济发展起了积极作用。但是，由于过去40多年中未进行补充和修订，制度上存在的不足或缺陷没有解决。例如：工伤认定范围过窄且不规范；待遇标准偏低而不符合基本保障和补偿的要求；伤残等级鉴定缺乏统一标准和鉴定机构不健全等等。进入改革开放时期后，经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变，生产方式由粗放型向集约型转变，工伤保险存在的问题和缺陷更是突出，例如：工伤保险适用范围只限于国有企业和城镇集体企业，不能覆盖大量涌现的外商投资企业、私营企业和乡镇企业等非公有制经济；由于劳动保险基金制度被取消而形成的“企业保险”方式，既不能分散工伤风险，不利于企业的生存和发展，也难以保障职工合法权益，不利于企业搞活和劳动力的流动；没有预防机制的工伤保险，不能约束企业重效益、轻安全的不良行为等等。改革工伤保险制度势在必行。
随着经济体制改革走向深化和建立相应的社会保障体系的要求日益迫切，工伤保险制度改革也被提上日程。七届全国人大四次会议批准《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》提出：要努力改革工伤保险制度。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“普遍建立企业工伤保险制度”。1994年我国颁布《劳动法》，把工伤保险制度作为五项社会保险之一规定下来，并适用于我国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者。这些都是改革工伤保险制度和法律依据和政策依据。
2、改革方案的形成及其主要内容
80年代末90年代初，原劳动部在研究劳动、工资和社会保险三大制度改革总体思路的过程中，逐步明确改革工伤保险制度的指导思想、主要原则和目标。主要是：实现工伤保险与工伤预防、职业康复的有机结合，实行工伤保险费用社会统筹，更好地保障职工权益，促进职业安全卫生和社会安定。要扩大工伤保险覆盖面和保险范围，调整工伤保险待遇，制定评残标准和健全劳动鉴定制度，采取差别费率和浮动费率的方式建立工伤保险基金，对工伤保险事业实行社会化管理。在此基金上，一方面支持和指导广东、海南、福建、辽宁等沿海地区开展改革试点，另一方面设立“职业伤害补偿及基金筹集模式”和“职工工伤与职业病致残程度鉴定标准”两个科研课题，对改革方案和评残标准进行研究设计。
到1992年，两项科研课题研究相继完成，工伤改革试点在10多个省区顺利开展，特别是广东、海南两省制定了地方法规推进改革。原劳动部根据当时工伤保险改革的主客观条件已经成熟的情况，于1992年10月草拟上报了“企业职工工伤保险条例（草案）”，1995年9月又根据《劳动法》对这个条例草案进行修改并上报，使工伤保险改革方案建立在《劳动法》的基础上。1996年3月，国家技术监督局颁布了工伤评残国家标准——《职工工伤与职业病至残程度鉴定》（GB/T16180—1996）。为了加强对工伤保险改革试点的调控和规范，劳动部于1996年8月发布并实施《企业职工工伤保险试行办法》，这个《试行办法》与上报的条例草案基本上是一致的。
《试行办法》全文共10章63条，对工伤保险的实施范围、工伤认定、待遇项目和支付标准、工伤保险基金和缴费制度、政策监督和事业经办及组织实施等方面作出了基本规定，要求各省区结合实际情况制定具体办法实施。《试行办法》既保持了原有基本政策的连续性，又根据改革开放的需要对工伤保险制度进行较大的改革。
在范围上，规定了境内所有企业及其劳动者实行统一的工伤保险制度。在工伤认定问题上，除维持原有的工作事故伤亡、职业病和抢险救灾伤亡等规定外，将职工上下班交通事故等列为工伤，扩大了保护范围，并规定事故报告、待遇申请和核实批准程序。评残标准，将完全、大部分和部分伤残三类情况细划分为10个伤残等级，规定由县、市、省三级劳动能力鉴定委员会进行鉴定。工伤保险待遇，除了改善伤残和死亡抚恤长期待遇外，增加了一次性的补助待遇，伤残待遇按照伤残等级进行补偿，并规定了长期待遇随工资和物价的变动实行年度调整。工伤保险基金按照“以支定收、收支基本平衡”的原则建立，目前对工伤医疗费、护理费、抚恤金、补助金等8个长期支付或大额支付的待遇项目实行社会统筹。工伤保险费由企业缴纳，职工个人不缴费。工伤保险费按照各行业不同的工伤风险规定差别费率，同时根据企业上年度发生事故和使用基金的情况实行浮动费率，体现高风险多收费、低风险少收费，低风险行业对生产能源、原材料的高风险行业适当分担风险的原则。新的工伤保险制度还规定了医疗康复措施，使工伤补偿、工伤预防和工伤康复三项任务有机地结结合起来。
3、工伤保险改革实施情况
《试行办法》和国家评残标准发布实施以来，工伤保险制度改革工作得到较大推进。一是，各省、自治区、直辖市政府将这项改革列入当地改革工作日程，以不同方式贯彻执行新的工伤保险政策和标准。据统计，至1998年底，有30个省、自治区、直辖市先后实行新的工伤保险制度，执行《试行办法》规定的待遇项目和待遇标准，并按照国家评残标准评定伤残等级。
二是，工伤保险费用社会统筹工作逐步扩大范围，大部分地区形成以中心城市统筹工伤保险基金的局面。1995年实行统筹试点的有24个省区，涉及1103个市县，参加统筹的职工为2614万人；1998年上半年，实行统筹的有27个省区，涉及1590个市县，参加统筹的职工为3579万。与《试行办法》发布以前相比，统筹的市县增加44%，参加统筹职工增加37%。目前，已有23个省会城市和计划单列市实行统筹，如果包括地级城市，全国有200个中心城市建立了工伤保险基金，约占中心城市的60%左右。实行工伤保险费用统筹的中心城市，有75%以上分布在我国工业企业较集中的东部和中部地区。实行工伤保险费用统筹的地区，不仅执行了新的工伤保险待遇标准，而且实行差别费率和浮动费率及安全奖励的政策措施，工伤康复工作也有新安排。
二、工伤保险改革的初步效果
从《试行办法》和评残标准的内容及实施的情况来看，应当认为工伤保险改革已经取得阶段性的积极成果。
1、制度改革取得重要突破。主要表现为在四个方面获得突破性进展：一是保险范围适用于所有企业单位及其职工，突破了过去工伤保险由“全民企业执行、集体企业参照执行”的旧格局；二是实行工伤保险费用社会统筹，设立工伤保险基金，突破了过去没有保险基金“企业保险”旧模式；三是，工伤保险增加了工伤预防和工伤康复的职能，改变了过去只搞工伤补偿的单一片面性功能；四是制定了国家评残标准，填补了过去没有统一评残标准的空白。
2、改革办法得到广泛实施，许多省区制定了地方性法律法规。由于我国企业数量众多，工伤事故和职业病危害较为严重，也由于经济体制改革和企业改革的迫切需要，所以，劳动部门提出工伤保险改革办法得到企业和地方政府的大力支持，使局部试点很快得到推广。例如，海南省和广东省先后在海口市、东莞市、深圳市进行试点，到1992年，这两个省均发布省政府法规全面推广工伤保险改革。现在，海南、广东两省人大都先后制定了地方性工伤保险法律。广西、福建、辽宁、安徽等省区也先后发布地方性工伤保险法规。
3、随着覆盖面的扩大和待遇的提高，工伤职工的基本权益得到进一步保障，工伤事故也能及时妥善处理。现在，不仅国有、集体企业的职工，而且包括私营企业、外商投资企业、股份制企业等各类企业的职工，均实行工伤保险。过去企业处理工伤事故往往几个月甚至几年都纠缠不清，现在一般为1周左右就可以结案。
4、工伤保险基金有效地分散了工伤风险。过去在“企业保险”的情况下，企业发生工伤事故，不仅要遭受巨大的财产损失，而且要支付巨额的工伤医疗费和抚恤费，中小企业往往不堪负担，有的甚至破产。这次改革，规定以地级市为基本统筹单位建立工伤保险基金，并在本地区内实行统一支付和调剂。实施中，还有一部分省区建立了省级调剂金。改革几年来，各统筹地区的工伤保险基金除保证支付8个项目待遇外，还有一定积余，1997年底累计积余27.7亿元。各地的工伤保险基金积余可以应付企业较大的事故风险。
5、国家评残标准得到广泛实施，劳动鉴定工作逐步走向标准化和规范化。国家技术监督局批准颁布的《职工工伤与职业病致残程度鉴定》（GB/T16180—1996），根据器官损伤、功能障碍、医疗依赖及护理依赖四个方面将工伤、职业病伤残程度分解为五个门类、划分为10个等级，具体标准有470个条目，具有权威性、科学性和操作性，是工伤医疗期满时进行丧失劳动能力鉴定的技术准则和依据。各地区把实施评残标准作为工伤保险改革的技术基础并同步操作。据不完全统计，1997年底各地有劳动鉴定机构2130个，累计鉴定因工致残职工28万人。鉴定非工伤残疾120万人。
6、实行工伤保险费用社会统筹的地区初步建立工伤预防机制。目前由各地根据产业结构和当地工伤风险实际情况自行规定行业差别费率标准，多数地区定为5~10个费率档次，个别地区规定15个档次。《试行办法》规定对参加保险企业进行年度安全考核、在差别费率基础上确定下年度具体费率浮动5%~40%；同时对于安全生产好的企业还要实行奖励，奖励金额为该企业年度缴费额的5%~20%。浮动费率和奖励措施也在多数试点地区实行。目前各地地区的平均费率不超过工资总额的1%，一般为0.8%左右。这些工伤预防机制和措施可以促进企业把安全生产和经济效益结合起来，是市场经济条件下激励企业搞好安全卫生工作的经济杠杆。虽然，我国过去长时间“政企不分”，习惯于用单纯的行政手段管理安全卫生，现在确立和完善工伤保险机制并真正发挥作用还需要一个过程。但是，目前的改革措施已开始被企业所接受，一部分企业的安全生产积极性被调动起来，因而部分地区开始出现了事故下降的效果。例如：海南省工伤事故1995年比1994年下降39%；大连市1994年下半年开始改革，1995年上半年因工死亡人数比改革前下降30.4%。福建、宁夏、湖北和四川的一些市县也有事故下降的报告。我们有理由相信，随着工伤保险改革力度的加强，工伤预防的作用将日益明显，工伤保险促进企业安全生产的机制将长久地造福于我国广大企业和职工。
7、各级劳动保障部门的工伤保险工作得到加强。随着过去的“企业保险”向社会保险转变，企业自行处理工伤问题的散乱现象得到治理，工伤和职业病的报告、待遇申请、资格认定、医疗康复和伤残鉴定、待遇审核和支付、基金的征缴和调剂以及争议处理等方面的工作，逐步由当地劳动保障部门统一管理。在这种形势下，劳动保障部门对于工伤保险的政策管理和事业管理也相应加强，劳动鉴定委员会也得到健全和加强。工伤保险政策管理一般都由省市的劳动厅（局）的社会保险行政机构负责。工伤保险事业管理由当地的社会保险事业机构负责，这是根据改革的需要而建立起来的。工伤保险制度改革后，省级和中心城市的社会保险机构一般都设置了专门经办工伤保险业务的部门。几年来，各地的工伤保险干部经过多次培训，具有较好的业务素质和敬业精神，逐步成长为有一定数量的专业干部队伍。例如，广东省社保局设有工伤保险处，广州、深圳等21个大中城市社保局也设了工伤保险处或科，全省参保职工760万人，经办机构有干部300多人。
三、工伤保险改革有待开展的工作
如上所述，工伤保险制度改革工作经过十年的探索，制定并实施了试行办法，取得了阶段性积极效果，受到企业和职工的欢迎与支持。但是，从法制化、规范化和社会化的标准来要求，特别是与许多工业化国家工伤保险事业的现状对比，我们的改革还是处于起步和试点阶段，改革的力度还不适应经济体制深化改革的需要，更不适应我国经济规模大、职工人数多、工伤事故和职业病较为严重的状况。因此，改革的任务十分艰巨。
1、应当制定工伤保险法律法规
我国《劳动保险条例》过于陈旧，不能解决新的问题，而工伤保险试行办法又未形成法律法规，致使工伤保险改革推进力度不强，处理争议纠纷法律依据不足。目前，参加工伤保险统筹的职工只相当于参加养老保险的40%左右，主要是没有强制企业参加工伤保险和缴纳工伤保险费的法律。企业与职工签订“生死合同”或者发生工伤后“双方私了”的现象屡屡出现。许多工伤纠纷通过法定程序解决时，劳动保障部门或者法院也难以找到权威的明确公正的法律法规依据。工伤赔偿、民事伤害赔偿和职业安全卫生这三方面的法律法规应当是衔接配套的，而工伤赔偿立法却远不及后二者。国外工业化国家大都在几十年前甚至一百多年前通过了工伤保险立法，至今已相当完善。现在我国处于改革发展和现代化建设的新时期，而严重的工伤事故和职业伤害又是制约经济发展和影响社会安定的一种因素。因此，解决工伤保险立法问题是改革、发展、稳定的需要，是依法治国的需要。实行工伤保险立法可以分两步走，第一步，在现行改革办法的基础上制定行政法规；第二步是将行政法规升格为工伤保险法。
2、应当着力探索和积累工伤预防和工伤康复的职能，是适应经济体制改革和社会进步的需要，也是工伤保险制度的进一步完善。在这方面，国外工业化国家已有较完善的制度，而我国正在开始探索经验。《试行办法》规定了实行费率机制和奖励措施促进安全生产，规定了逐步开展康复事业以帮助残疾职工从事适合其身体状况的劳动，而具体措施要通过实践积累经验才能加以规范。在改革中，开展统筹的地区都实行差别费率、浮动费率和安全奖励措施，也规定了发展康复事业的内容。但是，配套的落实措施较少。用于宣传、教育和监督工伤预防的经费以及康复经费难以落实，干部和机构也不落实等等。南昌市率先有新突破，运用一部分基金建设康复中心，提取工伤保险基金的5%用于安全生产的宣传和监督。海南、福建省和大连、成都、银川等城市也规定了工伤预防经费提取比例和安全监督措施，这些地区和广东省也准备建立康复设施。就全国而言，工伤预防康复工作是有待突破的难点。首先要提高认识，研究和借鉴国外经验，结合我国职业伤害的严重情况和企业搞活后伤残职工就业的严峻形势，进行宣传，取得社会的共识和支持；其次，鼓励和支持各地大胆创新，继续进行广泛和深入的试点；最后，劳动和社会保障部要认真总结经验，积极引导制定配套办法和措施。
3、应当建立有利于发展工伤保险事业的管理体制
1998年国务院机构改革确定建立劳动和社会保障部，决定由劳动保障部统一管理各项社会保险。社会保险实行政事分开，就是说，组织制定政策，标准和实施监督检查由行政机关负责，社会保险事业管理由社会保险经办机构负责。这种体制有利于工伤保险制度的实施。现在行政机关已经定型。配备主管工伤保险工作的干部较少，今后应加强社会保险机构的工伤保险工作职能，配备足够数量又熟悉专业的干部，完善工作制度和办事程序。在国外工业化国家，工伤保险事业形成了有相当规模的完善体系，一些国家的管理干部与受保人员的比例为二千分之一。目前我国工伤保险工作搞得比较好的地区人员比例仅为三万分之一左右。我国国家大，职业伤害人数多，社会保险机构配套的人员与此极不相称。这个问题不解决，再好的工伤保险制度也无法实施。
以上三方面是目前工伤保险改革面临的工作，应当在深化改革中着力开展。此外，在政策制度方面也还有需要补充和完善的问题，例如：机关、事业、团体的工伤保险与企业的办法如何衔接；小型企业和乡镇企业及个体经济组织的雇工如何实施工伤保险；工伤赔偿与民事伤害赔偿如何调整；出国劳务人员如何参加工伤保险等等。这些问题也需要在试点中取得经验，以便作出法律规定。
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