本案案情：
上诉人（原审被告）：大庆市劳动局，所在地址：大庆市萨尔图区东风新村。
法定代表人：韩玉祥，局长。
委托代理人：闫雪松，1959年9月19日出生，汉族，大庆市劳动局干部，住大庆市萨尔图区东风新村9-39号楼。
委托代理人苑成涛，大庆市广维律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：佟淑杰，女，1965年2月21日出生，汉族，大庆市龙凤区新兴劳动服务公司工人，住大庆市龙凤区新兴大街205号。
委托代理人：于浩源，大庆市司洋律师事务所律师。
第三人：大庆市龙凤区新兴劳动服务公司，所在地址：大庆市龙凤区。
法定代表人：郭德生，经理。
委托代理人：张书元，该公司职工。
上诉人大庆市劳动局因佟淑杰不服非企业职工伤亡事故认定一案，不服大庆市萨尔图区人民法院（2001）萨行初字第4号行政判决书，向黑龙江省大庆市中级人民法院提起上诉。
一审基本情况：2000年1月15日，原告佟淑杰以大庆市劳动局作出的非企业职工伤亡事故认定没有事实及法律依据为由诉至法院，请求撤销大庆市劳动局对其所受伤害不予认定的具体行政行为，并请求判决佟淑杰所受伤害为工伤，以维护其合法权益。
被告大庆市劳动局辩称：佟淑杰的诉讼请求不成立，因为市劳动局作出的非企业职工伤亡事故认定，是对这起事故性质的认定，而不是对佟淑杰个人是否工伤的认定，佟淑杰无权对此提起诉讼，请求法院对佟淑杰的起诉不予受理，对其诉讼请求不予支持。其向法院提交了《黑龙江省劳动安全条例》等十二份证据材料。
一审人民法院于2001年3月14日、2001年4月18日公开开庭审理本案。并对被告提交的12份证据当庭进行了质证和认证。一审法院认为，在法院向被告发送起诉状副本之日起十日内，直至庭审结束，被告大庆市劳动局没有向法庭提交其是在法定权限内作出非企业职工伤亡事故认定的法律依据，在没有法律、法规授权的前提下，大庆市劳动局针对白庆生、佟淑杰伤亡事故作出的非企业职工伤亡事故认定属于超越职权。据此，依法判决如下：撤销被告大庆市劳动局2000年12月25日作出的《关于对大庆市龙凤区新兴劳动服务公司在炼油厂洗槽车间发生伤亡事故情况的调查了解意见》。案件受理费100元由大庆市劳动局负担。
大庆市劳动局不服提起上诉称：原审判决有悖事实及法律。原审判决程序违法，被上诉人不是利害关系人，无权提起行政诉讼，人民法院对本案也不应受理。上诉人作出的非企业职工伤亡事故认定是依职权作出的，上诉人已向法院提交了作出具体行政行为的法律依据，而原审法院仍认定上诉人越权，于法无据。
被上诉人佟淑杰未向本院递交答辩状，但在庭审中答辩称：上诉人是针对被上诉人作出的行政行为，符合行政案件的受案范围，应受人民法院管辖。上诉人在法定期限内未向法院提交其有权作出具体行政行为的法律依据，其行为显然超越职权。一审法院的判决正确，二审法院应予以维持。
二审中，本院对各方当事人在一审中举出的证据重新进行了质证和认证，认为一审法院的举证和质证规则符合法律规定，对一审法院认定的证据及依据这些证据认定的事实，二审予以确认。
本案判决：
黑龙江省大庆市中级人民法院认为：一、大庆市劳动局作出的非企业职工伤亡事故认定具有可诉性，佟淑杰也具备提起行政诉讼的原告主体资格。上诉人认为其2000年12月25日作出的《关于对大庆市龙凤区新兴劳动服务公司在炼油厂洗槽车间发生伤亡事故情况的调查了解意见》是对这起事故性质作出的认定，而不是对佟淑杰个人是否构成工伤所作的认定，佟淑杰要求进行工伤认定，应向龙凤区劳动局提出，市劳动局不具有对佟淑杰进行工伤认定的职权，所以，佟淑杰不具备向法院提起行政诉讼的原告主体资格，人民法院对这起案件也不应受理。被上诉人佟淑杰认为，其向大庆市劳动局申请工伤认定，而市劳动局却作出了非企业职工伤亡事故认定，实际上否认了其所受伤害是工伤，这个认定与其有直接的利害关系，其有权向法院提起诉讼。黑龙江省大庆市中级人民法院认为，双方当事人对佟淑杰是否具备原告主体资格的争议，实际上是对非企业职工伤亡事故认定与佟淑杰是否具有法律上利害关系的争议。这起事故发生于2000年11月22日，次日由市劳动局等4个部门组成的调查组便对这起事故展开调查，2000年12月7日佟淑杰口头向市劳动局申请工伤认定，市劳动局没有作出认定，在2000年12月25日作出了非企业职工伤亡事故的认定，在该认定中也对佟淑杰在这起事故中的行为做了定性，该认定与佟淑杰是否被认定为工伤有着直接的利害关系，故非企业职工伤亡事故认定具有可诉性，佟淑杰也具备提起行政诉讼的原告主体资格。二、市劳动局作出的非企业职工伤亡事故认定是越权行为，依法应予撤销。上诉人认为其作为企业劳动主管部门完全有权对这起事故的性质进行认定，不存在越权的问题。佟淑杰认为上诉人在一审中没有向法院提交其具备此项职权的法律依据，故其存在越权问题。
黑龙江省大庆市中级人民法院认为，大庆市劳动局作为市级劳动行政主管部门，有权参与企业职工伤亡事故的调查处理及定性，但根据有关法律、法规规定，参与调查处理及认定事故的不仅仅是劳动机关一个部门，以上职责应由各个部门组成的调查组共同行使，只有在各部门不能形成共同意见时，才能由劳动机关单独出具结论性意见。在一审中及二审庭审调查时，上诉人否认调查组有不同意见，这就从根本上丧失了上诉人单独出具结论性意见的前提条件。上诉人将本应由几个部门共同行使的职权，改由以自己的名义单独行使，很显然是一种越权行为，依法应予撤销。
综上所述，原审法院对本案事实的确认及适用法律正确，审理程序合法，所作判决并无不当，依法应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案例评析：
本案是由非企业职工伤亡事故认定而引发的争议，与一般的工伤认定争议案件不同，本案的争议焦点主要集中在两个方面：
一、佟淑杰不服市劳动局作出的非企业职工伤亡事故认定的，能否对其提起诉讼？佟淑杰是否具有原告主体资格？
大庆市劳动局2000年12月25日《关于对大庆市龙凤区新兴劳动服务公司在炼油厂洗槽车间发生伤亡事故情况的调查了解意见》是对该厂伤亡事故作出认定的具体行政行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条的规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”可见，大庆市劳动局的行政行为并未排除在人民法院不予受理的行政诉讼案件范围之外，因而，对大庆市劳动局作出的非企业职工伤亡事故认定不服的，可以提起行政诉讼。
可诉的行政行为并非任何人都可以对其提起诉讼，否则会导致滥诉的发生，从而影响行政机关的效率也浪费国家资源。因而，法律明确规定了各类诉讼的原告主体资格。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第41条更加明确地规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条也规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”因此，具有行政诉讼主体资格的原告必须是“认为其合法权益受到具体行政行为的侵犯”，并且“与具体行政行为有法律上的利害关系”。根据这两个条件，我们可以分析本案中发生的情形。佟淑杰对市劳动局作出的非企业职工伤亡事故认定不服诉至法院，请求法院维护其合法权益。并且市劳动局在其作出的非企业职工伤亡事故认定中也对佟淑杰在这起事故中的行为做了定性，该认定与佟淑杰是否被认定为工伤有着直接的利害关系。因而，佟淑杰符合该案的原告主体资格。
二、市劳动局作出非企业职工伤亡事故认定是否构成行政越权？
行政机关代表国家对社会生活的各方面进行管理，为了确保行政管理的有效性，国家往往会赋予其一定的职权。这种职权是与职责相对应的，行政职责是行政职权的“孪生兄弟”，与行政职权有密不可分的关系。而行政机关的一项重要职责就是严守法定权限、不越权。行政权限是行政机关行使职权的范围和限度，行政机关超出法定的职权范围行使职权就构成行政越权，其行为是违法的。行政机关拥有一定的行政职权，但并不代表他可以为一切行政行为。国家在赋予行政机关职权的同时也根据一定的标准划分了职权范围，只有那些享有行政职权并拥有管辖权限的行政机关才可以实施特定的行政行为。
《企业职工伤亡事故报告和处理规定》第10条规定：“死亡事故，由企业主管部门会同企业所在地设区的市（或者相当于设区的市一级）劳动部门、公安部门、工会组成事故调查组，进行调查。”同时该法第24条规定：“国家机关、事业单位、人民团体发生的伤亡事故参照本规定执行。”因此，事故调查组对该起非企业职工伤亡事故具有调查处理权，市劳动部门是与调查组中的其他各部门共同行使该项职权的。并且，该法第14条规定了：“事故调查组在查明事故情况以后，如果对事故的分析和事故责任者的处理不能取得一致意见，劳动部门有权提出结论性意见；如果仍有不同意见，应当报上级劳动部门商有关部门处理；仍不能达成一致意见的，报同级人民政府裁决。但不得超过事故处理工作的时限。”可见，该案中市劳动局在不能证实事故调查组产生意见分歧的情况下，独自作出事故认定的行为已经超越了职权，构成行政越权行为，该行为是违法的。法院判决对该违法行为的撤销是正确的。
相关推荐：
