解读工伤保险条例中的授权立法
发表日期：2011-05-03 20:09:52 来源：互联网; 点击次数：10
关于授权立法有不同的理解和认识，本文所称授权立法是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予特定的行政机关，行政机关可以依据授权法创制法律规范的行为。
今年4月16日国务院第375号令发布了《工伤保险条例》（以下称条例）。这是我国在推进社会主义市场经济体制改革进程中完善社会保障制度的重要立法。条例在1996年劳动部发布的《企业职工工伤保险试行办法》的基础上，对工伤保险的各项制度作了全面的补充完善。条例主要确立了以下制度：明确参加工伤保险的范围；确定享受工伤保险待遇的项目和标准；确立工伤保险基金征缴制度、基金管理制度、工伤认定制度、劳动能力鉴定制度、监督管理以及法律责任等，同时，进一步明确了行政机关、经办机构、用人单位、医疗服务单位的权利义务。条例的颁行，对维护工伤职工的合法权益，分散用人单位的风险，促进我国社会经济的发展具有十分重要的意义。
条例在确立各项工伤保险基本制度的同时，适应我国经济体制改革转型过程中的情况，作出20项有关授权立法的决定（包括授权制订规定和授权制订有关标准），其中授权中央层次的立法12项，授权地方立法8项。条例作出授权立法的规定主要有以下几方面考虑：
一、关于授权立法的目的
日前，我国正处于建立社会主义实际体制的进程中，各领域的改革程度不一，企业先行，事业单位、社会团体等领域的改革正在逐步推进。工伤保险制度是一项在全国各地推行的制度，既要适应改革的需要适时建立，又不能搞一刀切，需要兼顾不同领域、不同地域的情况、中央和地方的利益等。因此，对一些目前尚不成熟，又需统一规范的制度，通过合理的运用授权立法可以弥补各项制度实施的时间差异、地域差异、情况差异等，使立法适应改革的实际需要，并保证条例的及时出台。对一些需根据当地情况由地方组织实施的制度，通过授权地方立法，可调动中央和地方两个积极性，使条例的实施更符合当地的实际情况。同时，工伤保险制度是一项涉及多学科的法律制度，包括法学、劳动工资学、社会学、医疗卫生管理学、医学、鉴定学、经济学、统计学等。工伤保险中的许多管理制度不仅由劳动保障行政部门负责管理，还需要有财政、卫生、医药、安全生产等部门的共同配合，一些具体制度的实施和标准的制订需要由多个部门共同完成，这样很难在一个条例中对涉及多学科的各项具体管理制均作出规定，严格的授权，对一些具体制度做进一步规范，可以使条例更具可操作性。当然，授权立法必须符合立法宗旨，不宜过多，更不能滥用授权立法。
二、关于授权立法遵循的原则
1、授权依法原则
授权应当严格依法进行。立法法规定，授权决定应当明确授权的目的、范围；被授权的机关应当严格按照授权的目的和范围行使该项权利；被授权的机关不得将该项权利转授其他机关；根据授权制定的规定应当按照规定报有关机关备案。条例在作出授权决定遵循了立法法的规定，根据条例授权制定的规定也应遵循立法法确定的原则和有关规定。
2、维护法制统一原则
授权立法是立法中的重要组成部分，首先，根据立法法确定的原则，授权立法的内容必须与该项立法的整体制度规范相一致，不能背离其立法的宗旨。条例作出的授权立法的规定紧紧围绕依法维护工伤职工的合法权益，分散用人单位风险这一立法目的，使授权的制度与条例确定的基本制度相辅相成。一些重要授权，在规定授权内容时，同时规定了应遵循的原则。例如，关于基金支出，条例第十二条规定，“工伤保险基金用于条例规定的工伤保险待遇、劳动能力鉴定以及法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用支付”，同时确定了任何单位和个人不得将工伤保险基金挪作他用的原则。第二，按照立法法的规定，被授权的立法主体必须符合有关立法主体的资格条件。被授权的主体，是指获得授权机关授权而享有授权立法权的机关。条例确定的授权立法主体均为立法法规定的立法主体，包括国务院、国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府；第三，根据立法法的要求，被授权的立法主体的立法权限应与被授权的事项相适应。被授权的事项，是指被授权的主体按照授权立法的目的和权限制定的特定事项。被授权的立法主体的权限与被授权的事项相适应，要求被授权的事项属于被授权的主体的权限范围，例如，关于费率确定和调整机制，鉴于这一事项涉及国务院多个职能部门，条例按照国务院的职责分工授权由国务院劳动保障行政部门会同国务院财政、卫生、安全生产监督管理部门制定，报国务院批准后公布施行（第八条、第九条）。
3、优化政策资源原则
所谓政策资源，是指政策在运行或执行过程中，要投入很多资源，如保证政策运行的资金、执行机构、工作人员，以及必要的设施等。由于政策所处的环境受多种因素的影响，如地理位置、经济和社会发展状况、资金投入等，政策资源的分布具有不平衡性，因此，立法必须在多种可选方案中选择最优利用政策资源的方案。条例运用授权立法灵活性的特点，根据政策资源的分布情况，确定授权立法的形式和内容，以实现政策执行的最优化。
三、条例授权中央层次立法的主要内容
根据立法法关于行政法规、国务院决定及国务院部门规章权限范围的规定，条例授权中央层次立法主要规范以下内容：
1、属于条例规定的基本制度中的主要组成部分。如关于工伤保险基金管理中关于基金支出制度；费率机制中费率的确定和调整制度；工伤认定制度中认定的条件等；
2、需要在全国范围统一的制度。如条例适用范围的规定；事业单位工伤保险办法等。如果这些制度授权地方立法，则可能导致各地制度不统一，影响整个制度的施行；
3、需要国家统一制定的标准。条例通过两项授权，规定由国务院劳动保障行政部门会同有关部门制定标准，即劳动能力鉴定标准（第二十二条）和工伤保险诊疗项目目录、药品目录、住院服务标准（第二十九条）。这些是各地方都应执行的国家统一标准；
4、某些在条例中不可能做过细规定，但实际中又需要做出统一规定的特定领域的制度和标准，如无证照单位工伤职工的一次性赔偿办法及赔偿标准等，条例授权由国务院劳动保障行政部门规定。
可以看出，条例授权中央层次立法的内容具有宏观调控性、制度统一性、跨地域性、专业标准统一等特征。
四、条例授权地方立法的原则及内容
条例授权地方立法遵循的原则及主要内容：
1、在中央统一领导下，发挥地方主动性、积极性原则。中央和地方是整体与局部的关系，立法中要处理好整体利益和局部利益的关系，发挥地方的主动性、积极性。例如，关于工伤保险基金的支付制度，条例在严格控制支出渠道的同时，为地方立法留有一定的余地，规定工伤保险基金用于法律、法规规定用于工伤保险的其他费用的支付。关于工伤保险储备金制度，为保证各地方在重大工伤事故时的支付能力，条例未采取一刀切的做法，而是规定储备金占基金总额的具体比例和储备金的使用办法，由省、自治区、直辖市人民政府规定（第十三条）。
2、结合当地实际情况原则。我国地域辽阔，城市与农村、东南沿海与中西部地区情况差异较大，对一些具体的、实施性制度，条例未规定全国统一的实施标准，而是授权地方制定：例如，关于工伤保险基金在除直辖市和设区的市以外地区统筹层次的确定（第十一条）；关于职工因工致残被鉴定为五级至十级伤残，解除合同后由用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金的具体标准（第三十五条）；关于伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费的调整办法（第三十八条）等，条例授权省、自治区、直辖市结合当地的实际情况制定具体补偿办法。
3、试验性与先行性。目前我国正处于改革时期，有些制度在国家统一规定或统一立法尚不成熟时，通过授权地方立法可先行一步，积累总结经验，再适时上升为国家统一规范。例如，条例关于有雇工的个体工商户参加工伤保险的具体步骤和实施办法，授权由省、自治区、直辖市人民政府规定。
如上所述，授权地方立法的内容具有实施性、地域性、先行性等特征。
五、关于条例授权立法中的主要问题
如前所述，立法法中对授权立法作出一些原则规定，但规定的尚不够具体明确。例如，对于授权立法的主体资格、授权的范围、内容、程序以及授权立法的效力等级未作规定。因此条例有关授权立法的规定，对授权立法的内容只作出原则规定，对其立法的程序等也未作规定。此外，条例中授权立法较多，也反映出我国工伤保险制度在改革转制过程中出现的过渡色彩。随着我国立法制度的完善，有关授权立法的制度也将不断充实和完善。
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