对工伤保险改革试点中若干问题的思考
发表日期：2011-05-03 20:02:44 来源：互联网; 点击次数：
随着社会主义市场经济的发展，企业作为独立法人，面临多种风险，其中工伤事故随着生产而发生，任何企业都难以完全避免发生的可能，为分散各企业面临的工伤风险，保障工伤职工和工亡遗属的基本权益，全国各地正在开展或扩大工伤保险改革的试点，现就试点中若干问题作初步探讨，与同志们商榷。
一、统筹范围
现工伤保险改革试点的统筹范围：从区域来看，一般是以县（市）为单位展开的；从企业来看，有些县市尚局限于退休费用统筹的范围，或略作扩大，还未复盖到所有企业，特别是县以上乡镇企业。在一个县一部分企业中进行工伤保险改革试点，范围小、面窄，能筹集的基金有限。而工伤保险事故具有突发性，不可测性、可控性差，一旦发生重大事故，如无财政做为后盾，将陷入困境。据福建省已开展工伤改革试点的将乐，霞浦二个县统计，自1990年7月以来，这二个县工伤保险基金的结存率虽然高达96.82%，但结存的金额仅35.97万元，所能形成的基金规模相当有限，难以承担特大的工伤事故风险。在工伤保险改革试点的初期，为探索经验，以县为范围进行试点无疑是一个突破，从而启动了工伤保险改革的闸门。但在有了试点经验后，不宜再继续推进以县为范围的试点，以免孕育不必要的风险。因为工伤保险统筹费率较低，影响市县之间的利益较少，只要做好工作，开展以地（市）为单位的试点条件也是具备的。以地（市）为单位的试点，由于扩大了统筹的地域范围，才能形成基金实力，增强承受工伤风险的能力，保障因工伤残者的权益。其次，从工伤事故频率分析，根据福建省劳动安全监察部门统计，自1990年至1992年，全省县以下生产性企业工亡人数分别高于县以上生产性企业的31%、25%、55%。按此推算，县以下企业的工残人数也将高于县以上企业，因此，通过工伤保险改革试点将复盖面扩大到县以下企业也是当务之急，其现实意义是十分显然的。否则，这些企业为了分散工伤保险的风险，只能求助于商业经营性的雇主责任险，从而使其在一定范围内取代工伤保险，为今后改革增加难度。
二、框架结构和统筹项目
在工伤保险改革试点中，有些同志提出融工伤预防、工伤保障、工伤康复为一体的工伤保险制度的框架结构，这是理想化的结构模式。工伤预防涉及安全生产，不同于一般的行政业务管理，具有很强专业性。按我国现行的管理体制，工伤预防是通过劳动安全监察实现的，在政府劳动部门设有劳动安全监察处、锅炉压力容器安全监察处、矿山安全监察处专职从事安全生产监督、检查工作，以预防工伤事故和职业病的发生。将工伤预防纳入工伤保险制度，一是涉及对现行管理体制的调整，牵及方方面面，难度大；二是工伤预防具有更强的专业性、技术性和科学性，远比工伤保障复杂得多，如将其纳入工伤保险势必喧宾夺主，淡化了工伤保障。工伤预防维持现行管理体制，工伤保险与之配套，更有利于做好工伤预防和工伤保障两个方面工作。对工伤保险制度的框架，我们认为，应以工伤保障为核心，包括医疗保障、生活保障、伤残补偿和康复服务四个方面较为合适。由于工伤保险改革的试点，是在退休费用已经实行社会统筹，大病医疗费用社会统筹的试点也已开展的情况下进行的，因此，试点的统筹项目不宜延用退休费用社会统筹的提法，即统筹项目由少到多，而应力争一步到位，否则，就难以体现必要性，只要调整某些待遇就可以了。特别是工伤医疗保险纳入统筹更为必要，因为企业发生工伤事故后，其首要的任务是对工伤人员进行医疗抢救，尽最大的可能挽救其生命，控制其伤残，及时给予医疗保障是至关重要的。在企业一发生工伤事故，工伤保险部门及时介入医疗抢救，并伸出医疗保障之手，体现了社会保险的性质。现在改革试点中，有的未将医疗保障纳入统筹范围，其主要顾虑是工伤医疗费用大，少的数千元，多的几万元，以及管理上的困难。工伤人员人均医疗费用大，这是事实，但发生工伤的毕竟是少数人。如据福建省劳动安全监察部门的资料，自1990年至1992全省重伤率在0.076‰至0.83‰之间，万人保一人，应该是可以办到的。当前医疗控制存在许多问题，这也是事实。为了减少浪费，促使企业加强工伤医疗管理的责任，有的在试点中，采取由工伤保险为主与企业分担医疗费的办法，不失为权宜之计。
三、工伤补偿
职工因工致残，不仅肢体受损，且招致精神上的创伤，同时还影响到工资收入，给予一定的经济补偿使工伤保险待遇更趋完善，既体现了社会对工残者的关怀，也是对其劳动价值的承认，补偿起了补充保障的作用，符合国际惯例。工伤补偿的方式，在试点中有两种做法，一是一次性补偿，如深圳、东莞和福建省的宁德地区；二是定期补偿，如辽宁省的东沟县。实行一次性补偿使工残者当时能领取数千元，容易使工残者在物质上得到满足，在精神上得到安慰，能解决其某些特殊需要，管理也简单。但如工残者不善于安排，也容易胡花乱用，不能完全达到补偿的目的。定期补偿能在长期内起到补贴其生活的作用，但金额少，往往解决不了什么大问题，同时也增加管理上的复杂性。但一个工残者能定期从社会保险机构领取补偿金就是一种宣传，能密切工伤保险部门与工残者的关系，从而取得社会的共识和支持。上述二种做法，各有所长，能否设计并制订出一次性和定期补偿二个标准，由工残职工自行选择，以满足不同需要。对一次性补偿标准，一般都是按丧失劳动能力程度依次递减的，即部分丧失劳动能力的补偿标准低于全部、大部分丧失劳动能力。设计递减式的补偿标准，对部分丧失劳动能力者来说，是以原单位安排适当工作为前提的，有其合理性。但随着市场经济的发展，企业真正成为经济实体后，已无包揽工残职工的责任，加上用工制度的合同化，劳动合同期满可以自然解聘，如国家无工残职工就业保障计划，一些部分丧失劳动能力的工残职工到时将面临不能续订劳动合同的境遇，有的要失业，有的另谋职业，由于他们的就业条件因为伤残较正常人为差，在竞争就业的社会环境中，只能选择一些工种较差或报酬较低的工作，其中有的收入将长期处于社会平均水平之下。对此，就结合劳动合同用工制度改革进行研究策划，由于部分丧失劳动能力的工残者不符合享受定期残废金条件，又存在解聘的可能性，应设置较为优厚的转业补助费，以弥补工残者在解聘后而影响的经济收入。
四、奖惩制费率
为促进企业加强安全生产，搞好工伤事故的预防，在试点中普遍采取了奖惩制费率，即在一个年度对未发生工伤事故的企业，降低其工伤保险缴费率，或返回一定的工伤保险金，以示奖励，反之，对发生工伤事故的企业，调高其工伤保险缴费率，或适当罚款，以示惩罚。但在劳动安全监察工作中，早在此前已采用经济奖惩手段。如福建省在1984年就由政府颁发了《福建省劳动安全监察暂行规定》，其中规定：企业在安全生产工作中取得突出成绩，职工因防止重大事故，避免了生命、财产重大损失，可给予一次性经济奖励。对重大事故隐患，长期不采取措施的企业或造成严重职业危害的企业处以一千元至五万元罚款。对发生重伤事故和急性中毒事故的企业，处以一千元至一万元罚款。对发生工伤死亡事故企业，处以五千元到十万元罚款，并规定上述罚款不能摊入成本或营业外支出，只能从企业的利润留成或自有资金中开支。劳动部门所属的安全监察机构和社会保险机构分别对同一事情实行双重标准的奖惩，有否必要，是值得研究的。
五、康复服务
工残者是为社会主义建设而因工致残的，不同程度地丧失了劳动能力，由健康人成为残疾人，他们是社会上比较困难的特殊群体，作为社会主义国家，保障他们的生活，关怀他们的康复，使他们身心健康，回归社会，实现人生社会价值，是工伤保险完美的体现。工残人员的康复服务，我们认为可以包括以下方面，一是运用药物、手段、器械、教育等综合措施，通过康复医疗、康复疗养、康复训练、心理咨询等手段，最大限度地帮助工残职工恢复体力和智力，使其具有正常人的工作、生活能力和健康的心理素质；二是进行职业康复，对具有劳动能力的工残者根据其本身的条件施以职业培训，使其掌握新的劳动技能，国家作为一项社会政策帮助其寻找合适的工作，重返社会；三是对残疾情况进行定期复查，及时调整其相应的工伤待遇，对生活困难者给予适当帮助。
由于建立工伤康复服务中心，涉及基建经费、医疗服务、手术矫形、康复训练、职业培训等一系问题，从当前来看，各省自办有相当困难，可先由国家试办一个示范中心，所需经费除由国家财政支持外，可从各省工伤保险结合基金中筹集，也可以通过与民政部门联办残疾人康复服务中心，安排一定名额，解决工残职工的康复服务的问题。
六、医务劳动鉴定
通过医务劳动鉴定确定工残职工丧失劳动能力的程度，并按国家规定的标准评定其伤残等级，支付相应的工伤待遇，这是做好工伤保险工作的基础和前提。但长期以来，国家对工残职工没有制订一个统一的、规范化的评残标准，各省无章可循，自立标准，缺乏权威性，因此，只能组织行政型的鉴定委员会进行协调，研究和判定。现随着工伤保险制度的改革，劳动部、卫生部组织有关专家学者研究并制定《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》，已具有可操作性。为此，医务劳动鉴定工作可委托由有关医学专家组成的医务劳动鉴定小组去完成。上述专家鉴定小组可由劳动部门和卫生部门牵头组织，以取代原来的医务劳动鉴定委员会，使医务劳动鉴定工作由原行政管理转向专家管理，从而向专业化、科学化方向发展。今后在医务劳动鉴定中所发生的争议，可由劳动争议仲裁委员会仲裁，如仲裁不服，则上诉法院判决。
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