证据不足，工伤认定被撤销

　　[案情]
　　原告：徐州汉高洗涤剂有限公司。
　　被告：徐州市劳动和社会保障局。
　　第三人：张林。
　　2000年9月23日，原徐州汉高洗涤剂有限公司销售员张林因公出差到淮阴时，因汉高公司与经销商存在经济纠纷，在淮阴市淮盈大酒店行动受到客户限制，从窗户爬下来时摔伤。张林当日到淮阴市第二人民医院治疗，病历显示：腰椎L3－5压痛（当时未进行拍片检查），初步诊断为右足多发性骨折，腰部外伤，张林于9月24日在该院住院治疗。2001年5月10日，徐州汉高洗涤剂有限公司向徐州市劳动和社会保障局提出为张林作脚部工伤认定的申请。2001年5月31日被告作出了张林脚部受伤为工伤的认定。2001年7月12日，徐州医学院附属医院医学影象学检查报告书诊断张林L1椎体楔形变。2003年9月，张林向徐州市劳动争议仲裁委员会申请对其腰部作出工伤认定。徐州市劳动争议仲裁委员会将张林的申请委托徐州市劳动和社会保障局进行认定，徐州市劳动和社会保障局认为已于2001年5月31日对张林工伤做出了工伤认定，同时将诉权书面告知当事人，将委托退回。张林遂诉至徐州市泉山区人民法院，徐州市泉山区人民法院以张林起诉己超过起诉期限为由驳回张林的起诉。后经徐州市中级人民法院（2004）徐行终字第25号行政判决书认定"法律并未规定对同一次事故只能作一次工伤认定的前提下，徐州市劳动和社会保障局认为由于张林未在法定期限内对原工伤认定提起复议和诉讼，故对张林请求腰部工伤认定的申请不予受理的理由不能成立"。判决徐州市劳动和社会保障局对张林的腰伤是否为工伤作出相应的具体行政行为。2004年4月20日，徐州市劳动和社会保障局依据张林在淮阴市第二人民医院的病历等证据作出徐劳社伤认字（2004）第0324号职工工伤认定决定书，认定张林腰部受伤为工伤，原告对该认定书不服，向徐州市人民政府申请行政复议。徐州市人民政府维持徐州市劳动和社会保障局作出的工伤认定决定。2004年11月4日，原告向徐州市泉山区人民法院提起行政诉讼。
　　[审判]
    徐州市泉山区人民法院经审理认为，根据国务院《工伤保险条例》第十八条、第十九条的规定，申请工伤认定应提交医疗诊断证明，工伤认定申请应包括职工伤害程度等基本情况，劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实。医疗诊断证明从通常意义上讲应是医院的确诊病历，具体应包括具体伤害部位及伤害程度，以使当事人因工受伤与其因其他因素所受伤害相区分。从被告作出工伤认定的淮阴初诊病历看，腰部外伤只是病人口述及医生触摸检查的初步诊断结论，因当时未进行拍片等技术手段检查，对腰部受伤部位及受伤程度均不明确。被告认为工伤认定不需确定受伤具体部位及伤害程度的主张，并无法律依据。结合本案的特殊性，被告作出工伤认定时距离事发已近四年时间，第三人在2001年7月经徐州医学院附属医院确诊为腰椎L1压缩性骨折，第三人该处腰伤与淮阴病历记载腰伤是否为同一部位，是否因同一事由所受伤害，被告均未作出认定，这不利于保护原告及第三人的合法权益。综上，被告作出的工伤认定证据不足依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第二项第1目、国务院令第375号《工伤保险条例》第十八条第一款第三项、第二款、第十九条第一款的规定作出判决：一、撤销徐州市劳动和社会保障局于2004年4月20日作出的徐劳社伤认字（2004）第0324号职工工伤认定决定书。二、责令徐州市劳动和社会保障局于判决生效后六十日内对张林的腰伤是否为工伤重新作出具体行政行为。案件受理费100元，由被告徐州市劳动和社会保障局负担。
    一审判决后，第三人张林不服该判决向徐州市中级人民法院提出上诉，二审审理期间，张林申请撤回上诉，二审法院裁定准许张林撤回上诉。
　　[评析]
    本案在审理中有以下问题值得探讨：
    一、法院对行政机关行政行为的司法审查尺度
　　本案中，徐州市劳动和社会保障局对张林所作腰部工伤认定的事实依据是2000年9月23日淮阴市第二人民医院病历，病历显示腰椎L3－5压痛，初诊诊断为腰部外伤。后张林在2001年7月22日徐州医学院附属医院医学影象学检查报告书确诊为L1椎体楔形变，显然被告仅举证证明淮阴初诊病历即认定张林腰部工伤的证据是不充分的。本案的关键是法院对被告举证的事实依据应如何认定。如从有利于被告的角度分析，被告依据淮阴原始病历作出的工伤认定，其后张林在徐州医学院附属医院也诊断腰部有伤，两者能相互印证，至于具体伤到何种程度应是劳动能力鉴定部门的职责。但从相反角度分析，淮阴初诊病历对张林腰部受伤部位及受伤程度均不明确。对被告举证的事实依据应认定为存有瑕疵还是应认定为行政诉讼法第五十四条中所列的"主要证据不足"，这便涉及到法院对行政机关举证证据司法审查的宽严尺度。
　　由于行政诉讼法中"主要证据"的含义及其具体范围并不清晰，也难以对这样的问题作出十分明确的回答，这一概念的不确定性实际上为司法机关留下了比较大的裁量空间，即对事实审查的宽严程度更多地掌握在法院的手中，因此法院也就能够在不同情况下采取灵活的，适合于个案的标准，而不是固定不变的单一标准。也正因为司法机关有较大的自由裁量空间，同时也正是法院裁判案件的难点之所在，若法院只注重行政机关的结论正确与否，则审查难免流于形式，反之若对行政机关所作的行政行为细节审查过于严格，则会使行政机关在今后的工作中感到无所适从。司法审查所采用的标准应是宽严适度的，以期既能实现对行政权的有效控制，又能为行政权的运作留下必要的空间。笔者认为，设立行政诉讼的目的既是为了解决行政相对人与行政机关在实施行政行为过程中所引发的纠纷，也是为了实现司法机关对行政机关行使行政权的合法、正当性的监督及行政相对人的权益保障。在当今行政权过于强大而又无孔不入的现状下，考虑到公民权利在政府面前的脆弱性，行政诉讼若不能体现对公民权益的保障，行政诉讼的合理性基础就会从根本上动摇，显然设立行政诉讼后者的价值意义应大于前者。
　　具体到本案，由于工伤认定属于行政确认的范畴，而行政确认是一种羁束行政行为，行政确认的目的是确定相对人的法律地位以及权利义务等事项，具有严格的规范性，而且行政确认所宣告是否存在的法律事实或法律关系也是由客观事实和法律规范决定的，并受到各种技术规范的制约。因此，行政主体在确认时没有自由裁量的余地，这使法院在行政确认的司法审查中应采取更为严格的标准。本案中被告依据的淮阴初诊病历记载的腰部受伤部位及受伤程度均不明确，且被告作出工伤认定时距离事发已近四年时间，张林在2001年7月确诊为腰椎L1压缩性骨折，该处腰伤与淮阴病历记载腰伤是否为同一部位，是否因同一事由所受伤害，被告均未作出认定，若张林在2001年7月确诊的腰伤系因其它事由造成，则被告认定张林腰部受伤为工伤显然损害了原告徐州汉高洗涤剂有限公司的利益。从另一方面来讲，即使淮阴诊断病历与2001年徐州医学院诊断病历的腰部受伤部位相同，也系同一事由引起，因被告未对此作出认定，张林在其后因工伤索要赔偿过程中仍会与原告产生许多歧异，同样不利于保护张林的合法权益。故仅以淮阴初诊病历作出工伤认定系证据上存有瑕疵的观点是不能成立的，应认定属于主要证据不足，依法应予撤销，重新作出是否为工伤的具体行政行为。