违反道路交通管理的行为是否应当认定为工伤

    内容摘要：违反道路交通管理的行为是否构成工伤在近年来成为一系列工伤行政纠纷争议的焦点。为了保证工伤保险基金给付给真正因工作受伤或者患病的职工，本文尝试从立法本意、行政法学原则的角度，探讨违反道路交通管理的行为是否构成工伤，并试图对《工伤保险条例》的修订提出一些建议，期望能够更好地贯彻《工伤保险条例》保护普通劳动者的意图。

    关键词：道路交通管理 工伤 治安管理

    一、违反道路交通安全管理的行为是否应当认定为工伤的困惑

    根据我国《工伤保险条例》的规定，工伤保险基金由用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成。而职工治疗工伤所需费用符合工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准的，从工伤保险基金支付。由此可以看出工伤保险基金是职工工伤病有所养的重要物质保障，且工伤保险基金支付治疗费用的前提是工伤认定。因此，工伤保险基金应当支付职工在哪些情况下造成的伤害就显得尤为重要。然而近年来，关于违反道路交通管理的规定而发生的职工伤害是否构成工伤，是否应当由工伤保险基金支付职工的治疗费用发生了一系列的劳动行政纠纷。对于违反交通管理规定的行为是否构成工伤的探讨不仅对于维护用人单位的合法权益具有重大的意义，也从一定程度上对劳动者的行为模式具有指导意义，进而维护了劳动者的合法权益。

    在国务院制定了《工伤保险条例》后，为何在越来越多的工伤行政纠纷中，违反道路交通管理的行为是否应当认定为工伤却成为了争议的焦点问题呢？现行的《工伤保险条例》于２００３年４月１６日国务院第５次常务会议讨论通过，自２００４年１月１日起施行。该条例第十四、十五明确规定了职工应当认定为工伤或者视同工伤的情形，而第十六条规定了不应当认定为工伤的情形，即“职工有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤： （一）因犯罪或者违反治安管理伤亡的； （二）醉酒导致伤亡的； （三）自残或者自杀的。”

    而此条例制定、发布时所称的“违反治安管理”的依据是1994年5月12日全国人民代表大会常务委员会通过修改并且施行的《中华人民共和国治安管理处罚条例》，而2003年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国道路交通安全法》，将违反道路交通管理的行为从《治安管理处罚条例》中分离出来，由专门的《道路交通安全法》来调整，基于这种调整，2005年8月28日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国治安管理处罚法》，并自2006年3月1日起施行，《治安管理处罚条例》也随之失去了法律效力。由于《工伤保险条例》制定、公布在先，不可能预见《治安管理处罚条例》的废止和《道路交通安全法》以及《治安管理处罚法》的出台；由于法律法规的制定、修改以及废止，违反道路交通安全管理的行为纳入从《治安管理处罚条例》纳入《道路交通安全法》专门规定，尤其是《治安管理处罚法》的正式施行，《工伤保险条例》中规定的不得认定为工伤的违反治安管理的行为的明确范畴引发了很大的争议，特别是在适用法律的过程中，职工违反道路交通管理的行为是否应当认定为工伤往往成为这类案件争议的焦点和难点。

    基于此，笔者尝试通过行政法学的基本原则、法理学理论以及立法意图等角度，对于违反道路交通安全的行为是否应当认定为工伤作有益的探讨，并希望对于解决此类型的工伤行政纠纷具有积极的意义。

    二、关于违反道路交通管理的行为是否应当认定为工伤的要素探讨

    （一）十五日行政拘留的法律责任要素

    虽然《工伤保险条例》在制定、发布之时，《治安管理处罚条例》是具有法律效力的，且《工伤保险条例》所称的“违反治安管理的行为”在当时即是可以确定的，但由于《治安管理处罚条例》的废止，其规定当然不能被劳动行政部门或者法院援引作为是否构成工伤的法律依据。分析《工伤保险条例》第十六条的条文原意，显然，其立法原意是要将违反道路交通管理的行为作为不能认定为工伤的法定情形。因此，笔者认为可以推定，违反道路交通管理的行为是有可能作为不能认定为工伤的法定情形的，但是否是所有违反《道路交通安全法》的行为都应当作为是否构成工伤的情形呢？如果不是，那哪些行为应当纳入不构成工伤认定的范畴呢？相应的标准又是什么呢？

    分析《工伤保险条例》的立法意图，其保护劳动者的意图、保护在劳动关系中处于弱势地位的群体的权利的意图非常明显，因此，笔者认为不宜将不应当或者视同工伤的情形无限扩大，应当将不应当认定的范畴限制在一定范围内，从而避免轻微违法行为的实施者承受过重的法律后果，更好地落实《工伤保险条例》的立法精神，保护普通劳动者的利益。但是，行为人因为其自身较严重的违法行为而导致的伤害，笔者认为则不应当认定或者视同工伤。对于一行为是否是严重违法行为的界定标准具有一定的主观性，笔者建议通过该行为应当承担的法律后果来衡量其是否应当作为认定工伤与否的情形。

    《工伤保险条例》涉及交通管理的“违反治安管理的行为”实际上在该条例制定之时就已经确定了。即当时有效的《治安管理处罚条例》第二十七条以及第二十八条的规定。根据《治安管理处罚条例》第二十七条的规定：挪用、转借机动车辆牌证或者驾驶证的；无驾驶证的人、醉酒的人驾驶机动车辆，或者把机动车辆交给无驾驶证的人驾驶的；在城市集会、游行，违反有关规定妨碍交通，不听民警指挥的；无理拦截车辆或者强行登车影响车辆正常运行，不听劝阻的；在县级以上公安机关明令禁止通行的地区，强行通行，不听公安人员劝阻的；违反交通规则，造成交通事故，尚不够刑事处罚的；即第一至第六项行为可以处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。而第二十七条第七项至第十一项规定的处罚种类是五十元以下罚款或者警告，第二十八条规定的处罚手段则是五元以下罚款或者警告。由此可见，十五日以下的行政拘留处罚即是当时涉及交通管理的治安管理处罚在法定的处罚幅度内的上限。

    但此条例已失去法律效力，其规定当然不能被劳动行政部门或者法院援引作为是否构成工伤的法律依据。而现行有效的相关法律则是《道路交通安全法》，其中第九十九条规定第一项、第三项、第五项至第八项情形之一的，除由公安机关交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款外，还可以并处十五日以下拘留。上述行为的处罚与《治安管理处罚条例》中关于道路交通管理的处罚幅度的上限是基本适应的，且行政拘留属于限制人身自由的行政处罚，在行政处罚的种类中属最严重的处罚手段。因此，笔者认为十五日行政拘留的行政处罚上限幅度作为衡量违反道路交通管理行为不应当认定为工伤的法律责任要素是适当的，与《工伤保险条例》的精神是相适应的。劳动行政部门据此认定不构成工伤的，人民法院应当予以支持。

    据此，并根据《道路交通安全法》的第九十九条的规定，行为人实施以下五种行为的不应当认定为工伤：未取得机动车驾驶证、机动车驾驶证被吊销或者机动车驾驶证被暂扣期间驾驶机动车的；造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的；强迫机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规和机动车安全驾驶要求驾驶机动车，造成交通事故，尚不构成犯罪的；违反交通管制的规定强行通行，不听劝阻的；故意损毁、移动、涂改交通设施，造成危害后果，尚不构成犯罪的；非法拦截、扣留机动车辆，不听劝阻，造成交通严重阻塞或者较大财产损失的。

    （二）认定违法行为的主体特定性和职权法定性要素

    笔者认为违反道路交通安全法的行为认定必须遵循主体特定性和职权法定性的原则。根据《道路交通安全法》公安机关的交通管理部门是特定的此种违法行为的认定主体并且具有法定的认定职权，这是认定一行为是否构成工伤的主体要素和职权要素。

    随着社会的发展，行政权不断膨胀，为了控制这种趋势的恶性化，对行政活动的法制化显得越来越重要，与传统意义或人治基础上的行政活动不同，现代社会的行政管理工作更多的或主要是一种执法活动，依法行政是现代各国行政管理活动的主要特点和基本原则。^③法的执行主体是特定的，是由有关法律予以明确确定的，未经法律授权的任何其他行政机关、组织和个人都不能成为执行法律的主体。同时，行政机关的执法权在国家权力体系中居于十分重要的地位，对其进行科学的界定和控制是现代国家进行法制建设的重要内容，行政机关所享有的执法权根据法律的规定，因其机关的性质和级别的不同而有不同，这些权力的界限和具体的内容都不以某机关或者某个个人的意愿而改变，它们均是有相关的法律予以明确规定的。

    现行的《道路交通安全法》第五条明确规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。<