工伤保险立法、执法和管理上的误区系列话题——立法篇
发表日期：2011-05-03 19:41:56 来源：互联网; 点击次数：
话题之一：工伤高补偿金无法替代企业安全生产管理
劳动者因工伤残或死亡后，工伤补偿金高可以促进企业重视和加强安全生产管理。这个观点，不仅在现实工作中客观存在，而且具有普遍性和影响力，并在一定程度上主导工伤保险立法者的思维方式，构成工伤保险立法的首要误区。
1994年，福建省第八届人大常委会第十三次会议通过发布的《福建省劳动安全卫生条例》（以下简称《条例》）中，第26条规定：企业尚未为劳动者投工伤保险的，在工伤事故中伤亡的劳动者，治疗期间工资照发，所需医疗费用由企业支付；自定残之日起，企业应按规定以所在地（市）上年度劳动者年平均工资为标准，一次性付给伤残者伤残抚恤金。其中最高的，应付给30年的年平均工资。以2001年为例，福建九个设区市计算补偿金的结果（最高限为例）30-50万元，是全国工伤保险规定补偿金水平的15倍。也是全国以劳动安全法规规定作出的，唯一如此高额补偿金的省份。据了解这项法规出台的宗旨之一，是带处罚性质，以达到促进企业重视安全生产的目的。但多年的实践证明，这项试图用高补偿金替代安全生产管理的宗旨仅仅是立法者的美好愿望而已，既无效果也不够合理。
（1）事故预防的前瞻性要求与补偿金发生滞后性是一对矛盾，不存在因果关系。从发生工伤事故上访企业的情况看，企业经营者事故发生之前 多数不了解工伤补偿金还有《条例》这样一部法规，事前不知道，事后才知道，因此对企业经营者加强事故预防一般不会起到前瞻性的预防效果。
（2）工伤事故是经济发展、社会化大生产无法根本回避的客观现象。因此，安全生产管理部门每年必须下达事故指标，实行量化目标管理。引发工伤事故的因素很多，劳动者因违反操作规程和自然灾害性质的工伤事故是无法避免的。此类事故以伤残职工获得高额补偿金为手段来对企业进行处罚，显然失去公平性。
（3）安全生产管理与工伤待遇补偿是两种不同性质的行为。事故预防要求企业增加成本投入，是企业行为；工伤补偿金属于工伤保险范畴，是政府行为。企业只有在劳动者培训、生产防护措施、设备维护等软硬件中加强投入，才能最终达到促进安全生产的目的。高补偿金处罚无法确保企业增加安全生产的成本投入，势必造成“成本投入少，事故发生，支付补偿金，少投入，再发生事故”的恶性循环之中。
（4）法律法规和政策具有双面刃，一经实施其正反面的效应是不以人的意志为转移的。因此，法律法规和政策如何做到“适度”，应当列入立法机关认真研究的核心内容。如果掌握不好，其副面影响必然产生。工伤高补偿金的政策直接误导劳动者为得到补偿金，放弃或拒绝康复治疗，配合不积极、不锻炼，使原本经治疗能够康复的伤留下残疾，够不上等级的伤反而上了等级等等现象，在我省时有发生。社会保障待遇的导向性是世界共同遵循的重要规则。只考虑保障需要，不考虑误导的副作用，顾此失彼是不可取的。
（5）工伤保险属于政府行为，政府应当通过立法强制企业参加工伤保险，并由工伤保险经办机构承担支付补偿金的义务。因此，政府承担的保障行为，以立法规定强制企业支付高补偿金的做法，违反国际惯例。从福建的实际情况看，沿海民营企业尚未参加工伤保险，其原因多数并非企业拒绝参保，而是立法不到位，管理工作不到位的结果。试想，如此不平等条件，福建的企业如何能够在激烈的市场竞争中立于不败之地。
勿须赘言，“工伤高补偿金能够促进企业重视和加强安全生产管理的观点，”如果主导工伤保险立法并将法规付诸实施的话，不仅不可能使立法者的美好愿望得以实现，而且由于其立法规范的行为直接违反市场经济的客观规律，变政府承担的工作通过立法转嫁给企业负担，不仅扭曲社会保险行为，阻碍了工伤保险事业的健康发展，而且最终会使社会保障制度走到死胡同里去。
我国已经正式加入世贸组织，法律法规与世界接轨，按照世界游戏规则办事是当前的热门话题。社会保障事业作为市场经济保驾护航的制度，与国际惯例接轨，从我省情况看，完善工伤保险法规和政策，充实力量，为企业提供全方位的社会保险服务，已经是一项十分紧迫的任务。
话题之二：应用解释配套文件有些条款无法执行
照理说，法规政策一经颁布实施，就应当不折不扣地贯彻执行，不能有丝毫的怠慢。但我省现行的工伤保险政策法规中，有一些条款是无法执行的，理由是这些条款意图不清、用词不当、表述不准确、甚至自相矛盾。这是工伤保险立法必须克服的又一个误区。
《福建省人民政府关于〈福建省劳动安全卫生条例〉有关条文的应用解释》（闽政[1995]36号、以下简称“应用解释”）是《福建省劳动安全卫生条例》比较权威的解释性配套文件。但不知道什么原因，这份文件有几处非常重要的内容，谁都解释不清是什么意思，更谈不上去执行了。如应用解释12条内容是：《条例》第三十六条规定，“本条例自1995年1月1日起施行”。《条例》未作溯及既往的效力规定，因此，对1995年1月1日之前发生的工伤事故，对伤亡职工抚恤补偿问题只能按以往的规定办理（注：本来该条款文字表述到此应当划上句号，其意思也就十分清楚了。想不到的是，后面又加上一句话，结果不仅内容意思变味，而且自相矛盾，执行起来无所适从）：以往没有规定的，可参照本《条例》执行。这最后一句话让人摸不着头脑。一是“以往没有规定”指的是什么规定，是与《条例》相同内容的规定，还是工伤保险规定。国家1951年颁布的《劳动保险条例》规定算不算以往的规定，如果不算，应算什么规定。事实上《劳动保险条例》是新中国成立后具有划时代意义的一部社会保险母法，对维护劳动者的合法权益、保障劳动者在“生、老、伤、残、病、亡”等暂时或永久丧失劳动能力的情况下，获得基本生活保障待遇发挥了重要的作用，目前国家仍在执行之中；二是“以往”有无时间概念，这个以往是指改革开放前、还是指改革开放后；新中国成立前，还是新中国成立后。因此以往没有时间限定，就很难操作，这种不确定的词是立法之大忌；三是最突出的问题，立法的意图变的模棱两可。立法者究竟是同意以往的工伤事故按照现行规定执行，还是不同意呢？如果同意，能行得通吗？全省的工伤事故追溯起来有多少，有数吗？从理论上说，社会保险政策是不能这样做的，会造成社会的大动乱。如果是不同意，又何必加上后一句话。实际工作中，这句话引得相当一部分人上访，其中有不少是律师。仅笔者就接待答复200多人次以上。
应用解释第1点内容：关于《条例》的适用范围。企业、个体经济组织尚未领取营业执照，事实上已进行生产经营活动，或者企业尚未与劳动者签订合同，但事实上已形成劳动合同关系的，也适用本条例。这条内容的问题，首先是概念不清，尚未领取营业执照的，属于非法经营、非法用工，既然是非法行为就不能用企业和个体经济组织的概念。其次是无法操作，非法用工谁来确定，如由劳动保障部门负责，超越了《劳动法》权限范围，如法规赋予劳动保障部门负责，现有的工作条件能否承担起来。此外，上述内容也包括经营者在内，如果经营者发生事故也按工伤处理，谁去支付待遇。
应用解释第2点：《条例》中所指“工伤事故”，是指职工在劳动过程中发生的人身伤害、急性中毒事故，包括职工虽然不在劳动工作岗位，但由于企业设备、设施不安全，劳动条件、作业环境不良而造成的伤亡事故；也包括虽不在生产区域内，但是在执行领导交给的任务的工作时间和地点内发生的伤亡事故。这条内容是对工伤事故的概念和工伤认定范围的解释，问题出在文字表述上，因为工伤事故的概念和认定范围属于工伤保险法规范畴，表述上要求十分严格，本可以不必作出解释，只要引用法规文件名称和文号并要求照此办理就可以了。如要作出解释，应当准确、完整和一致，不能产生歧义和矛盾。否则适得其反。职工在劳动过程中发生的人身伤害和急性中毒事故，有客观不可抗拒和主观故意行为之分，职工虽然是在劳动过程中造成的伤害，但如果是本人犯罪、违反治安管理、饮酒后行为失控、有药物依赖行为失控或自杀、自残等造成的伤害均不得认定为工伤。该条应用解释表达的意思，很显然把不得认定为工伤的事故混为一谈了。对领导交给的任务也存在因工作的原因和其他原因的问题，上述文字表达的意思，也很容易产生误解，以为只要是领导交给的任务，不管是因为工作的原因还是其他的事情，都可以视同工伤处理。
除上述事例外，还可选出一些例子，包括其他工伤保险文件，如省政府1994年12月发布的《福建省企业职工工伤保险试行规定》（闽政办[1994]40号），规定1995年1月1日以后发生工伤，并参加工伤保险的职工，其定期伤残抚恤金高于1994年底以前发生工伤，目前仍然享受待遇的职工1至2倍，这种现象，实际上也是属于法规政策制定过程中不完善遗留下来的问题，结果造成同样是工伤致残，待遇相差很大，特别是一到四级办理退休的伤残人员，多数低于当地养老金平均水平。当然，1994年底以前工伤致残职工的定期伤残抚恤金，费用支付渠道应当根据实际情况作出是否纳入工伤保险基金支出的决定，但其待遇标准必须与1995年以后接轨，这是社会保险公平原则的客观要求。
本文引用一些文件条款作为例子，旨在对事不对人抛出一个思路，呼唤立法机关或笔者的同行们关心这样一个问题，天天与文件打交道，文件出台是否可操作、是否自己制定的政策自己都解释不清楚。事实上有的文件刚下发就已经失去生命力了。我国加入世贸组织，笔者认为，这应当是与国际游戏规则接轨的又一个重要话题吧。
话题之三；政策交叉矛盾迫切需要规范统一
法规政策是社会保障工作的生命力，必须十分注意严密和严谨。工伤保险政策的细致要求程度从一定意义上更是超过其他项目的社会保险，一些市场经济国家将其列入社会保险体系的首要位置，称其为社会保险的“鼻祖”。但现阶段我国及我省对工伤保险的重视程度和力量配备远远不够，就劳动保障部门内部看，工伤保险行政职能和业务经办工作，长期挂靠其他职能机构和经办机构承办，难免出现由于种种条件限制，对法规政策研究不够，研究不深，彼于应付，结果出现种种问题是可想而知了。因此，工伤保险政策交叉矛盾也是下一步工作应当重点突破的盲点。比较突出的有如下几个问题：
一是从全国看，《中华人民共和国劳动保险条例》与原劳动部发布的《企业职工工伤保险试行办法》中，有关工伤范围的规定衔接不够。劳保条例“关于划分因工与非因工待遇的界限问题”规定认定工伤有七种情形、比照工伤的有十种情形。试行办法规定认定工伤有十种情形。很明显试行办法未将劳保条例比照工伤的十种情形列入工伤认定范围，这就出现一个问题：劳保条例比照工伤的十种情形究竟要不要执行，从法律法规层次看，劳保条例大于试行办法；从时间跨度看，试行办法晚于劳保条例45年出台，显然试行办法更符合我国工伤保险的改革实际。实际工作的操作中，各级劳动保障部门也只能按照试行办法执行，但用人单位和职工不是十分理解，他们认为劳保条例比照工伤的十种情形没有文件宣布废止，就没有理由不执行。劳动能力鉴定委员会作出的伤残等级鉴定结论，是确定工伤职工伤残等级的重要依据，在劳动能力鉴定行为的性质问题上，同是劳动部的文件，解释却有两种截然不同的结论。试行办法第九章争议处理规定：“职工对劳动鉴定委员会作出伤残等级鉴定结论不服的，可以向当地劳动鉴定委员会办公室申请复查；对复查鉴定结论不服的，可以向上一级劳动鉴定委员会申请重新鉴定。复查鉴定最终结论由省级劳动鉴定机构作出。”很显然，试行办法对劳动鉴定委员会定性为“中介性的技术处理机构”。比试行办法早几个月由劳动部办公厅答复北京市劳动局的复函中规定；“职工对劳动鉴定委员会作出的伤残等级和护理依赖程度鉴定结论不服，可依法提起行政复议或行政诉讼。但是，职工对劳动争议仲裁委员会处理工伤方面的劳动争议过程中委托当地劳动鉴定委员会所作的伤残鉴定不服的，不能提起行政复议或行政诉讼，而应按劳动争议仲裁程序进行。”这里劳动鉴定委员会的工作又成为行政行为。实际操作中各地劳动保障部门对劳动鉴定问题的争议处理，只能依据试行办法的规定处理，但一些职工也同样表示不能理解。
二是地方性法规与部颁规章的矛盾。我省1994年12月发布的《福建省企业职工工伤保险试行规定》（闽政[1994]40号）比原劳动部发布的《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发[1996]266号）早1年8个月。由于在工伤范围、待遇标准等主要内容上差距较大，加上试行办法在工伤保险的费用比例，计算待遇的基数、一次性待遇计算、差别费率等多项内容上都未作出具体规定，属带原则性和指导性的不确定政策，应当由地方性法规作出具体的实施细则才可执行，如原文转发，基层工伤保险经办机构是无所适从的。假如一些省市尚未开展工伤保险，贯彻试行办法要容易的多。我省则恰恰相反，不但开展试点早，而且已经全省普遍实施。其症结在时间差上，地方性的规定实施的早，各项业务程序的建立同样也早，待遇标准如按试行办法调整提高，基金收支平衡问题应当重新测算，并与有关部门协调一致后，报请政府下发。由于部颁规章没有国务院法规具有的权威性，我省贯彻实施的难度加大。与有关部门统一认识，拟定实施办法等都需要时间。因此，在贯彻实施过程中，势必引发我省文件交叉矛盾的又一个重要问题。我省贯彻试行办法实施细则下达之前，各地执行工伤保险的文件只能是省政府的规定。换句话说，我省各级工伤保险经办机构未能贯彻试行办法，执行部办文件的待遇标准，责任不在基层，而是省里未能及时贯彻。但实际工作中，一些职工个人、用人单位和法院却不是这样认识，他们认为试行办法颁布在后，大于省政府规定，应当按照试行办法规定执行，有的地方起诉到法院，告倒工伤保险经办机构。这个问题提示立法机关注意这样一个问题，制定法律法规，不但应当综合考虑历史背景，兼顾政策的连续性，还应当考虑地方的工作现状，不应当与地方法规产生交叉矛盾。试行办法如加上“省、自治区、直辖市人民政府劳动行政部门可以根据本办法并结合本地区实际情况制定实施办法，各地方实施办法贯彻之前，仍按各地方的工伤保险规定执行。”条款，部颁文件与地方文件交叉的矛盾，就完全可以避免。
实际工作中，还可以举出许多例子，特别是工伤认定过程中，没有重复的个案，充分说明工伤保险政策的严密性，要求行政机关及其工作人员必须熟练掌握工伤保险的法律法规和政策，周密考虑实际工作现状，只有这样，才能使工伤保险各项工作规范实施。
相关推荐：
工伤保险待遇包括哪些内容？
工作一天就受伤 没签协议照补偿
臂断异乡的维权路
