我国工伤保险立法的思考

一、目前我国工伤保险立法存在的问题<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

随着《工伤保险条例》的出台，标志着我国工伤保险进入了全面法制建设阶段，对规范工伤保险制度，促进工伤预防和职业康复，进一步维护职工的合法权益，具有十分重要的意义。但不可否认我国工伤保险制度还存在许多问题和矛盾，包括《工伤保险条例》的许多条款也需完善。

（一）立法层次不高，立法分散而混乱我国有关工伤保险的立法，多以条例、暂行条例、试行办法的形式出现，至今尚未颁布工伤保险法，立法分散而混乱。1998年政府机构改革将工伤事故和职业病预防等职能从原劳动部分离出去，形成现在安全生产(工伤预防)、职业病、伤残鉴定标准和工伤保险业务分别由国家安全生产监督局、卫生部、国家技术监督局和劳动社会保障部负责的局面。我国的立法并未将工伤保险的三个方面结合起来，而是分别制定了《职业病防治法》、《安全生产法》、《工伤保险条例》等一系列法律、法规。《工伤保险条例》没有任何关于工伤事故和职业病预防的规定。以《安全生产法》、《职业病防治法》对工伤事故和职业病预防做出了相关规定为借口，《工伤保险条例》不作规定的方法是不可取的。

（二）工伤保险的适用范围狭窄

《工伤保险条例》规定工伤保险的适用范围为“企业和有雇工的个体工商户以及在非用工主体打工的劳动者。”但是却不适用《劳动法》规定的“与国家机关、事业组织和社会团体建立了劳动合同关系的劳动者”，也不适用劳动部规定的“国家机关事业组织社会团体实行劳动合同制度的以及按规定应实行劳动合同制度的工勤人员”。有关国家机关的公务员、事业组织的干部的工伤保险规定是一片空白，他们的工伤保险仍然无法可依。由于事业单位没有参加工伤保险，具体的待遇标准没有明确的法律或政策依据。特别是对于在事业单位就职的农民工和临时工，出现工伤的情况之后就更难办。从事建筑行业的乡镇企业是买商业保险还是缴纳工伤保险费，乡镇企业的职工身份是农民还是职工在《工伤保险条例》中也没有明确。

（三）农民工与城市职工保险待遇不同

我国工伤保险还存在的一个缺陷就是城市职工和农民工的待遇不一样。许多人在雇佣农民工的时候不会提到工伤保险，即使提到了工伤保险待遇，他们的待遇水平也比城市职工差。在城镇务工，却享受不到城镇居民的福利，如住房、各类补贴等，他们干着最脏最苦的活，但是多数人不在国家有关劳动保护法规的保护之列。一旦发生工伤事故，社会保险也不对他们提供保护。由此就发生了这样一种怪现象：一方面农民工由于缺乏必要的劳动保护措施而成为伤亡和职业病的主体，另一方面他们当中的一些人往往又由于缺少必要的技术知识及安全常识的教育而成为事故的直接责任者。有不少企业借用工制度不完善之机，将有害作业向临时工、农民工转嫁，采取短期劳动合同工的办法，招收农民工、临时工从事本企业职业危害最严重、劳动强度最大、最不安全的作业。而这些企业又往往没有给这些农民工、临时工以政府规定的、合理的社会保险，他们利用慢性职业病特别是尘肺病等具有迟发性和长期潜伏期的特点，将合同终止期限限制在职业病症状出现之前，从而把身体健康受到严重危害的工人推给了社会或其他企业。而流散到社会或返回乡村的职业病人由于得不到国家规定的劳保待遇或享受工伤保险，不少人不得不将辛苦劳动所得又全部花在治病上，严重者甚至倾家荡产，极不利于构建和谐的社会。

（四）工伤保险费用收缴不力

缴纳工伤保险费是用人单位的义务。但在实践中，单位不为职工缴纳工伤保险费的情况比比皆是，特别是在私营企业和乡镇企业。在乡镇企业和私营企业发展迅速的时代，许多农民工进入乡镇企业。而且，现在我国大部分乡镇企业从事的仍是重型机械加工、采矿为主的工作。在这些工作中，工伤事故的发生率相当高。而为了自身利益，许多私营企业主和乡镇企业主不愿意为职工缴纳该笔费用。虽然，《工伤保险条例》第六十条规定：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正；未参加工伤保险期间用人单位发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”该条缺乏可操作性。“责令改正”，并未规定单位在未缴费的情况下会进行处罚，在实践中，单位往往会拖延，反正也就是责令改正，不会有更严重的后果。许多单位特别是私营企业和乡镇企业的负责人有这样的想法：税不能不交，那是违反法律规定的，而社会保险金则能拖就拖。“发生工伤的，由用人单位支付费用。”这让许多用人单位存在侥幸心理：如果不发生工伤事故，则不用支付费用；即使发生工伤事故，支付的费用和应该支付的保险金之间的差额也会让用人单位甘愿冒险。

（五）救济程序繁琐，不利于保护受伤职工

根据我国《工伤保险条例》的规定，受伤职工要申请工伤保险，要经过以下的程序：工伤认定——劳动能力鉴定——申请工伤待遇。在工伤认定中，用人单位应当自事故发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区的劳动保障行政部门提出工伤认定的申请。用人单位未提出申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。对职工而言，申请工伤认定的时效为一年，超过了这一期限，从法律角度讲也就丧失了最终享受工伤保险待遇的权利。除非其所在单位自愿履行赔偿责任，但这种情况是非常少见的。申请工伤认定时，职工须提供与用人单位存在劳动关系的劳动合同，在没有劳动合同的情况下，可提供能够证明存在事实劳动关系的其他材料，如工资发放单等。

如果职工无法提供上述能够证明劳动关系的材料，致使劳动保障部门无法进行工伤认定，职工可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁，由仲裁委员会对劳动关系进行认定。对仲裁委员会的仲裁决定不服的，职工应当自接到认定决定书或通知书之日起60日内申请行政复议，对复议结果不服的，可以在收到复议决定书之日起15日内提出行政诉讼。在此，行政复议是行政诉讼的前置程序，对工伤认定结论不服的必须先申请行政复议，对复议决定不服的才可以提起行政诉讼。在以上的三个程序中，职工如果对其中的一种结果不服，可以提出行政复议和行政诉讼，而且在申请工伤待遇中还可以提起民事诉讼。表面上看，在保护职工的程序上是非常完善的，但是在这一过程中，程序的繁琐也是显而易见的。如果单位不为职工申请工伤鉴定或者工伤待遇。职工及其亲属就只能自己申请，可是在申请时的一系列手续会让很多人望而却步。

二、对《工伤保险条例》部分条款仍需完善的思考

（一）残疾辅助器具的安装和配置问题

《工伤保险条例》第三十条规定：“工伤职工因日常生活或者就业需要，经劳动鉴定委员会确认，可以安装假肢、矫形器、假眼、假牙和配置轮椅等辅助器具，所需费用按照国家规定的标准从工伤保险基金支付。”这一条基本不具备可操作性。首先，部分假肢、矫形器、假牙和轮椅等需要及时安装，劳动鉴定委员会确认必须经过工伤认定和劳动鉴定，实际操作中这两项程序最快也要4个月左右，下肢、轮椅不及时安装给护理带来极大不便，靠近关节离断需安装假肢和需安装矫形器的，拖延时间势必影响关节等部位功能恢复，假牙更是直接影响工伤职工日常生活，不可能等到劳动鉴定委员会认定后再安装。再者，国家规定的标准是什么，国家根本就没有标准，费用低了工伤职工不满意，高了报销不了，根本无法操作。

（二）《工伤保险条例》将供养亲属抚恤金的计算基数定为职工本人工资，既不合情又不合理具体操作中职工本人工资差距较大，通过300%和60%的封顶保底后仍然存在较大差距。以淮北市目前执行的淮北市职工月平均工资743元为例，高的通过封顶为2229元，低的通过保底为446元。封顶后供养配偶一人的供养遗属抚恤金（2229×40%）为892元/月；而保底后供养配偶一人的供养遗属抚恤金（446×40%）仅为178元/月。保底的供养其他遗属的抚恤金仅有（446×30%）134元/月，低于病亡遗属抚恤金（160元/人.月）。供养遗属抚恤金本意是保证工亡职工供养遗属的基本生活的，生活在同一地区拉开如此大差距明显不合理；另外造成工亡供养遗属抚恤金低于病亡供养遗属抚恤金就更显不合理。

（三）《工伤保险条例》第60条有违公平原则

《工伤保险条例》第60条：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正；未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”

为职工缴纳工伤保险费，是用人单位的法定义务。对未适当履行法定义务或者不履行法定义务的单位，应当给予处罚。该《条例》第58条规定：“用人单位瞒报工资总额或者职工人数的，由劳动保障行政部门责令改正，并处瞒报工资数额1倍以上3倍以下的罚款。”这一条规定，是对已经部分履行而未适当履行法定义务者的处罚。但是，在《条例》第60条中，对不履行法定义务者，反而只要求改正，没有给予处罚。依据这两条规定，假如都是在没有发生工伤时被查处，那么，已经缴费但没有交足数额的单位，不仅要改正，而且还要被处罚；相反，对于那些没有缴费的单位，却只需改正，不给处罚。少缴费，还不如不缴费的合算。依照法理，对后者的处罚程度应当重于前者。显然有违公平原则。保障权益、促进预防和康复、分散风险，是建立《工伤保险条例》的主要目的。在现实中，未依法参加工伤保险的用人单位，多数为非公有制单位及小型的公有制单位。这类单位对工伤风险的承受力非常有限，但是，他们不参加保险和发生工伤事故的概率却较高。依照《工伤保险条例》第60条的规定，这类单位一旦发生工伤，单位要承担全部经济责任。这样，工伤者的合法权益在实际上是很难得到保障的，单位的工伤风险也没有得到分散。

三、结语

我国目前社会保险方面的立法层次很低而且分散，有关内容如安全生产、工伤给付没有统一在一部法律中。制定专门的《工伤保险法》有利于改善以上的缺陷。经过这么多年的研究和实践，工伤保险在当事人、征缴程序等方面已经取得了共识，臻于完善。在现行的《工伤保险条例》中，有关这方面的规定也是完善的。但是，工伤保险作为社会保险的一项基本制度，仅以条例的形式规定，其法律效力远远不够。一些企业以种种理由为借口拒不参保，或者虽然参加了保险还想方设法欠缴、少缴保险费。对于这些行为，《工伤保险条例》规定的法律责任多以行政处分或纪律处分、责令改正等，不能对以上的单位和个人进行很好的责任追究。因此，制定《工伤保险法》时必须完善以下内容：首先就是申请工伤待遇的程序，程序设置上应该充分考虑广大受伤职工的利益，在申请工伤认定的时间上，《工伤保险条例》规定为一年，时间太短。其次是法律责任，现行的《工伤保险条例》在法律责任的规定上存在问题，制定《工伤保险法》，法律责任上应该引入民事责任，即对不为职工缴纳工伤保险费的单位职工可以在受伤后直接以民事责任起诉，而不必经过行政程序。再次，《工伤保险法》应该将工伤保险与工伤预防、工伤康复结合起来，形成工伤保险的完整体系。

工伤赔偿（包括工伤保险）尽管是为劳动者专设的一种伤害赔偿制度，但其覆盖面仍未便及全体社会劳动者，且受我国当前经济承受力影响，其给付标准明显较低，难以完全填补并维持劳动者及其家属的基本生活水平，因此受害人在获得工伤补偿后，只要未完全填补实际损害，仍可主张侵权赔偿，但应扣除其已领得的工伤补偿。这一做法能使劳动者的损失最大限度地获得补偿，与劳动法、社会保险法的宗旨亦相吻合，故为一个较妥当的解决方案。