试谈当前工伤认定存在的问题及原因分析

摘  要：工伤问题不仅仅是简单的职业伤害问题，它给人们的健康、安全造成的危害，直接影响到国家政治稳定和经济发展。同时，由于我国工伤保险实行比较晚，在工伤认定的过程中对一些情况复杂的具体问题估计不足，导致工伤认定存在制度上和理解上的缺陷，本文试将对此进行分析，从源头上减少工伤纠纷，使劳动者得到更合理的法律救济。<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

关键词：工伤事故   认定  三要素

随着社会的发展，职工伤亡的后果已经不仅仅只有经济损失那样简单，职工的死亡、伤残、康复、对供养直系亲属的抚恤等等问题如果得不到妥善的安排和解决，势必会影响到企业职工的工作情绪和社会的稳定，进而影响到整个社会经济的发展基础。本文试从以往的经验教训，对我国现阶段工伤认定存在的问题加以分析，以便更好地维护劳动者的切身利益。

一、工伤事故的定义

（一）国际劳工大会对工伤的界定

“工伤”是国际上通用的术语，也称职业伤害，是指企业的职工在生产岗位上，从事与生产劳动有关，或者由于劳动条件、作业环境等原因所引起的人身伤害事故或职业病。

（二）我国学术界对工伤的界定

我国实施工伤保险的历史相对于其他国家工伤保险的历史要短得多，在我国《工伤保险条例》公布之前，学界对工伤事故概念的理解，通常认为工伤事故是指各类企业职工在执行工作职责中因工负伤、致残、致死的事故。《中国职业安全卫生百科全书》定义得比较详细：“企业职工在生产岗位上，从事与生产劳动有关的工作中，发生的人身伤害事故、急性中毒事故。但是职工即使不是在生产劳动岗位上，而是由于企业设施不安全或劳动条件、作业环境不良而引起的人身伤害事故，也属工伤。”

但现行的《工伤保险条例》并没有给工伤事故概念进行界定，仅仅对工伤的范围作出了规定。按照该条例的基本精神，王兴全主编的《劳动法学》对工伤作了这样的界定：“工伤即因工负伤。工，就其本质而言，是指职工在执行劳动过程中执行职务（业务）的行为，即可能是在工作时间和工作地点之内，也可能是在其他时间或地点；伤，是指职工在劳动过程中所受到的急性伤害，包括负伤、致残、死亡。”所以，工伤就是职工在执行劳动过程中因执行职务（业务）而受到的急性伤害。

二、工伤认定实践过程中暴露出的问题

由于我国工伤认定法律法规规定的不明确、不完善、不具体，有着较大的局限性，在现实操作中集中存在着以下几方面的问题：

（一）工伤认定的对象过窄。

工伤事故存在于各类用人单位之中，认定的对象为用人单位和职工本人。虽然《工伤保险条例》对用人单位的范畴进行了扩大，只要雇用职工为自己提供劳务，与自己有劳动关系的企业或者个体工商户、个人合伙，都属于本条例“用人单位”，都应当按照《工伤保险条例》的规定保障职工的权利。而对“职工”的定义却仅是指与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的各种用工形式、各种用工期限的劳动者。在现实当中，我国社会还存在着大量的非劳动法意义上的劳动者，这就使得法律与实际生活有所脱节。比如：⑴现阶段我国存在着大量的农民工，由于经济状况原因，不少人即使超过了法定的“职工”退休年龄，大部分还是要在外打工。这些既没有养老金保障，又不能参加工伤保险的“超龄职工”一旦在工作中发生伤亡事故，很难想象能够得到工伤保险的救济。⑵学生到企业单位实习，一方面，他的组织人事关系仍在学校，实习生在实习期间的基本身份还是学生。另一方面，实习生付出劳动，企业发放报酬，有的甚至同工同酬，与本企业的正式员工并无两样。导致了实习生具备了学生和准劳动者的双重身份。而《工伤保险条例》并未就实习生伤亡事故认定及处理作出明确规定。这就造成了法律适用上的差异，使得各地在实施《工伤保险条例》时，对实习学生的工伤认定也不尽相同，实习学生很难得到公平的赔偿。[①]

另外，过于细化的列举视同工伤情形也导致了一种奇怪的现象——家属早早放弃病人治疗，生怕抢救拖过48小时；单位却拼命抢救已经没有生还希望的病人，试图利用现代医疗手段使职工的抢救拖过48小时。而且仅将上下班途中的“机动车事故伤害”纳入工伤范围，将包括非机动车事故在内的其他事故排除在外的规定同样不符合现实情况，认为导致社会的不公。

（二）工伤认定的程序过于烦琐。

工伤认定程序复杂、周期长，纵容了用人单位滥用程序权利，令劳动者不堪重负，从而达到减轻或逃避法律责任的目的。生活中，劳动者在发生工伤后，其身体遭受了巨大伤害，甚至连基本生活都难以保障，迫切需要治疗费用及工伤补偿费用。而按照现行的工伤处理机制，劳动者在发生工伤事故后要取得工伤赔偿，需经历工伤认定、劳动能力鉴定、行政复议、行政诉讼、劳动仲裁、民事诉讼一审和二审、申请强制执行等等程序，耗时少则半年，多则三四载。这必然会增加劳动者维权成本，不少劳动者往往因没有足够的时间、精力与用人单位较量，无奈放弃应有的权利，只能被迫接受用人单位的不合理条件。

（三）劳动者举证艰难。

由于劳动者在与用人单位的关系中处于被管理的从属地位，即使《工伤保险条例》第十八条仅规定了劳动者只需承担属于工伤初步事实的证明责任，但由于企业的阻挠再加上劳动者的法律意识淡漠，往往也会造成举证不能的现象。

1、“劳动关系”证明困难。由于现实生活中大多数用人单位是通过包工头使用职工, 这样就很少签订劳动合同, 也很少将工资直接发放, 不用说拿出劳动合同文本几乎已是不可能, 甚至拿不出任何有用的书面证据。

2、求两份工友的证人证言有时也非常难。劳动者工伤后用人单位可能干扰、阻挠工伤认定工作，不让其他职工作证，甚至指使其他职工作假证，而那些职工为了保住饭碗，不得不对老板言听计从，结果只能是对受伤劳动者不利。再加上人员流动性强，导致工伤职工及其家属在其伤情稳定后难以找到证人证言。

3、劳动者提供医疗诊断证明或者职业病诊断证明书也比较困难。现实中，有部分民营企业主, 在劳动者发生工伤时以节省费用为由故意将工伤职工送到非正规医院治疗, 即使治疗终结也难以出具正规的诊断证明书；有的以某某办有工伤保险为由, 用假名进行住院登记, 这样工伤职工得到的诊断证明书在工伤认定中就存在很大的瑕疵。

（四）工伤认定的构成要件过于笼统。

《工伤保险条例》第十四、十五条虽然已经规定了七种应当认定为工伤和三种视同工伤的情形，但是，实践过程中由于社会分工的细致化，工伤事故的具体情况也复杂多样，这些列举式的条款就显得过于宽泛。尤其是“工作时间、工作场所、工作原因”作为工伤认定中的三大要素，《条例》仅做出了“在工作时间、工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤”这一原则性规定。由于个体对三大要素的理解差异，在具体界定职工是否属于工伤的过程中，往往出现不同争议，客观上延长了工伤认定的时间，一定程度上阻碍了劳动者合法权益的保护。

三、针对工伤认定存在问题的建议

（一）扩大工伤认定的范围，更全面保护弱势群体。

1、扩大工伤认定的对象：实习学生和超过退休年龄的农民工。

⑴我国法律目前虽然还没有学生在实习期间受到意外伤害按工伤认定处理的明文规定，《工伤保险条例》也只是宽泛的规定了工伤的范围，但该条例同样没有明确地排除实习学生，事实上《条例》第二条已经扩大了我国工伤保险“用人单位”的覆盖范围，包括了各类企业的职工和个体工商户的雇工。根据《条例》“保护弱者”的立法精神，把实习学生纳入工伤范围能够进一步体现平等公平的法理原则。

另一方面，从权利与义务对等原则来看，实习学生虽不是企业的员工，但是实际已经与企业形成了事实上的劳动关系，实习学生为用人单位付出了劳动，用人单位应该保障其生命健康权。

⑵“超龄”农民工也应该享受工伤保护。虽然说劳动法意义上的职工有着退休规定，但这仅仅适用于全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人。[②]况且上述职工退休后，有养老金来养老；而“超龄”农民工却不同，他们上有老下有小，没有稳定的经济来源，五、六十岁的劳动力在农村远不是“退休”的时候。他们大多从事又险又累的工作，发生工伤在所难免，僵硬地强调“超过法定退休年龄的农民工因工受伤不能享受工伤待遇”不符合我国的国情民意。[③]

2、适当调整工伤认定的范围。

工伤保险作为社会保险，其根本目的是保障工伤职工的健康生存权，发挥社会调节器的作用。按照这一立法目的，避免出现“家属早早放弃病人治疗，生怕抢救拖过48小时”的人道灾难，有必要将“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者经抢救无效死亡”扩大为视同工伤；同时根据社会危害性的大小来判断，违反治安管理行为和违反道路交通安全管理行为，与犯罪相比，实际危害较小，应该将这两种情况视同工伤。

另外，机动车事故虽有交强险来救济，但是实际生活中，并不是每辆机动车都已经缴纳交强险，也会发生事故方交通肇事逃逸的事，这些都可以说是屡见不鲜，所以应该继续保留《条例》第十四条第六项，甚至为体现职工间的公平性，可以将非机动车事故及其他意外伤害纳入工伤范围，以实现职工在通勤途中发生意外伤害的工伤认定平等性。

（二）强化举证意识，加大企业责任。

1、加强维权意识，打击逃避工伤责任企业。

举证不能的存在，往往既和企业不能严格执行劳动法及相关规定有关，也和劳动者本人的法律和维权意识薄弱有很大关系。要按照各个时期的宣传重点，不断更新方法、丰富手段，在广度上和深度上深入推进社保宣传工作。针对不同的对象分别开展多种渠道的宣传，有步骤、有针对性地帮助企业规范劳动用工、依法参加社会保险；帮助劳动者依法维护自己的权益。对存在违法违规行为的用人单位，必须依据相关法律法规进行严管重罚，增加用人单位的违法成本。

2、建立工伤报告制度，及时保全证据。

　　在实践中，由于种种原因，一些单位和人员往往在事故发生很长时间后才申请认定，证据材料已发生很大变化，造成人力资源和社会保障行政部门取证困难，无法作出认定决定。应该成立工伤认定电话受理热线，并建立网上工伤直报系统，要求各用人单位在发生工伤事故后，必须在24小时内把事故发生的时间、受伤害职工的姓名和身份证号码、事故发生经过、就治医院等情况书面或网上报告并登记建立台帐。人力资源和社会保障行政部门应在工伤事故发生后10日内到事故发生地进行实地调查，核实用人单位电话报告的真实性，避免证据的灭失。同时建立劳动、安监、医院联动机制，实现信息共享，及时掌握工伤事故发生的情况。

（三）简化工伤认定程序，及时进行工伤救济。

目前的工伤处理程序繁琐、时间长，为工伤职工维权造成了很多障碍，也增加了劳动保障部门的工作量，因此工伤处理程序亟待通过立法简化。

针对故意利用工伤处理程序的繁琐，使案件久拖不决，以此消耗工伤职工的维权意志的用人单位，一方面要建立轻微工伤简易认定程序，企业可以通过网上和窗口两种申报途径，规定凡医疗费用在1000元以下的轻微工伤，由企业直接调查，由工伤科认定；1000元至3000元的下放到各劳动保障所调查，由工伤科认定。这样就大大缩短了工伤调查、认定和鉴定时间，有利于受伤职工及时享受工伤待遇。

另一方面为减少工伤赔偿救济环节，充分保护工伤职工的权利，降低社会运行成本，工伤认定和劳动能力鉴定可以同时进行（医疗未终结的除外），不必非要先作工伤认定，再作劳动能力鉴定。如果未参保职工因工受伤，用工单位认可，就不必申请工伤认定。如果工伤治愈后，无功能障碍的，就不必申请劳动能力鉴定。劳动争议仲裁也无需将工伤认定和劳动能力鉴定作为前置条件，可以直接进行工伤认定，直接解决工伤待遇的问题。[④]如此，不但减轻了劳动保障部门的工作负担，更重要的是减轻了劳动者维权的负担，大大缩短了劳动者的维权时间，使工伤职工早日获得赔偿。

再次是对于一些企业由于躲避、不配合造成的取证难, 使工伤案久拖不能解决的, 应视为一方躲避责任, 采取依据单方证据裁定的办法, 从而增强工伤事故当事人双方的责任感, 降低工伤调查取证中的难度。

（四）厘清工伤三要素，尽量减少工伤争议。

工伤不同于一般的伤害最根本特征就在于它是与工作紧密相关，同时实行职工无过错原则。所以，工伤认定的重点就是要厘清三大要素（即工作时间、工作场所内、因工作原因）。

1、以劳动者所从事的工作内容的具体性质出发，对工作时间进行综合判断。实践中，对工作时间应从宽理解为职工从事职业活动的全部时间。包括⑴作业时间，即生产经营活动时间；⑵准备工作时间、结束工作时间，如《条例》第（2）项的规定是从事与工作有关的预备性或者收尾性工作的正式工作时间的前后；⑶法定非劳动消耗时间，指劳动者自然中断的时间、工艺需中断时间、停工待活时间、女职工哺乳婴儿时间、出差时间、上下班途中的时间等等。此外，工人时间还包括依据法律、法规或单位行政安排离岗从事其他活动的时间。

2、根据职工工作职责、性质、纪律、身体状况等方面因素，与职工工作职责相关的区域以及自然延伸的合理区域均应视为工作场所。比如说，建筑工人到围墙外观察脚手架搭建，从保护工人的合法权益及客观实际出发，该地点应当属工作场所的合理延伸区域，该伤害事故应当视为发生在工作场所内。

3、“因工作原因”作为认定工伤的核心要素，应主要考虑职工在工作时间和工作场所内受到的伤害，是否与履行工作职责存在因果关系。从《条例》来看，工作原因是包含在工作时间和工作场所这两个因素里面的，前者和后两者之间有着紧密的联系。在实践中，这种工作原因既要考虑职工本人的因素，也应考虑设备、劳动环境、管理、社会公理等原因，根据职工无过错原则，对各方面情况进行综合判断是否为工作原因。

我国的工伤保险体系还不够完善，工伤认定作为其中的一个重要环节，直接影响到职工能否享受工伤救济，在这一过程中，一定要本着公平正义的原则来处理工伤认定的事宜，使法律真正成为社会和谐的维稳器。