对于复议前置的案件，当事人虽然提出复议申请，但因其申请未在法定期限内提出而被复议机关驳回后，当事人起诉原行政行为的，人民法院不应受理。
【案例索引】
一审：武陟县人民法院（2008）武行初字第7号（2008年12月17日）。
【案情】
原告：河南恒生建筑安装有限公司，住获嘉县红旗街13号。
被告：武陟县劳动和社会保障局，住武陟县兴华路。
第三人：张鹏鹏，男，1987年1月26日出生，汉族，住武陟县谢旗营镇张官滩村3组。
武陟县人民法院经审理查明：张鹏鹏系河南源通建设有限公司武陟县朝阳小区项目部雇佣工人，2007年3月12日18点左右，张鹏鹏在工作时，不慎将头卡在提升机的起落架内将脖子卡伤。张鹏鹏亲属于2007年7月27日向武陟县劳动和社会保障局提出工伤认定申请。2007年9月24日，武陟县劳动局做出确认河南源通建设有限公司职工张鹏鹏张鹏鹏所受伤害为工伤的豫（武）劳社工伤认字（2007）74号工伤 认定决定书。同年10月11日送达源通公司，公司法定代表人贺承贵予以签收。2008年4月，源通公司更名为河南恒生建筑安装有限公司，法定代表人变更为高巨模。2008年6月13日，恒生建设安装有限公司向武陟县人民政府提出复议申请，武陟县人民政府受理后经审查于2008年9月16日，做出（2008）1号驳回行政复议申请决定书。恒生建设安装有限公司不服原工伤认定，提起行政诉讼。
原告诉称：2008年4月，原告由河南源通建设有限公司变更为现公司名称。2008年6月13日，原告因不服被告作出的豫（武）劳社工伤认字（2007）第74号河南省工伤认定书向武陟县人民政府提出复议申请。2008年9月16日，武陟县人民政府送达（2008）1号驳回行政复议申请决定书。被告作出的工伤认定，认定事实错误，适用法律错误，违反法定程序。请求撤销被告作出的豫（武）劳社工伤认字（2007）第74号河南省工伤认定书。
被告辩称：被告已于2007年10月11日将豫（武）劳社工伤认字（2007）第74号河南省工伤认定书按照法定程序，送到原告处，其法定代理人贺承贵予以签收。工伤认定书已告知其对工伤认定有异议，可向武陟县人民政府或焦作市劳动保障行政部门申请行政复议。而源通公司（现为河南恒生建筑安装有限公司）在2008年6月17日才向武陟县人民政府提出行政复议。武陟县人民政府经审查，于2008年9月11日以未在法定期限内提出行政复议为由，驳回了申请人的行政复议申请。被告做出的豫（武）劳社工伤认字（2007）第74号河南省工伤认定书认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求维持被告作出的工伤认定结论，驳回原告的一切诉讼请求。
【审判】
武陟县人民法院认为：依照国务院制定的《工伤保险条例》第五十三条规定，申请工伤认定的职工或者其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。该规定明确对复议决定不服的可以提起行政诉讼，即行政复议为提起诉讼的必经程序。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第四十四条第一款第（七）项的规定，法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的，人民法院应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。本案原告虽然在起诉前于2008年6月13日向武陟县人民政府提出而被武陟县人民政府驳回，应当视为本案没有经过行政复议这一必经程序，依法应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）项的规定，裁定驳回原告河南恒生建筑安装有限公司的起诉。
一审宣判后，双方当事人均未上诉，一审裁定已发生法律效力。
【评析】
本案的审理主要存在两个问题：
一、工伤认定争议是否属于复议前置类行政行为
工伤行政确认案件，行政复议是否为提起行政诉讼必经的前置程序，是目前在行政诉讼中遇到的一个较为普遍的问题。国务院制定的《工伤保险条例》（以下称《条例》）第五十三条规定，申请工伤认定的职工或者其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的，有关单位和个人可以依法提起行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。
对于《条例》第五十三条的理解有两个方面：
（一）虽然《条例》中规定"可以依法申请行政复议"，而不是"应当"或者"必须"，但其从整个句子表述可知，"提起行政诉讼"的前提是"对复议决定不服"。此处的"可以"只是告知当事人权利救济途径的用语，意为可以申请复议，也可以不申请复议，并没有可以直接向法院提起诉讼的意思，因为法律不能强求当事人寻求救济。其次，《条例》第五十三条的规定，分号前后可认为是一种递进关系，其之所以表述为"可以"而非"应当"是因为这是一种授予权利而非课以义务的规定。最后，《条例》只规定当事人对具体行政行为不服可以申请行政复议，对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼，并未在"可以依法提起行政复议"后，另行规定也可以直接向人民法院提起行政诉讼。综观有关行政复议前置的法律法规的规定，比如《治安管理处罚条例》第三十九条，其表述方式与《条例》几乎完全一致。而复议诉讼选择型行政行为的法律规定一般都表述为"可以申请复议，也可以直接向人民法院起诉"，《条例》显然没有这样规定。
（二）对于第五十三条应从立法本义上理解，因工伤保险经办、管理是行政性、技术性较强的工作，作出决策需要掌握大量的政策，对工伤行政确认不服，将行政复议前置，有利于加强上下级行政机关之间的监督和管理，提高工作效率，有利于解决问题。同时，将行政复议作为此类案件提起行政诉讼必经的前置条件，也有利于减轻人民法院的工作负担。
根据以上分析及依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）项的规定，法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的，人民法院应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。
二、法院对于未经复议机关实体处理的复议前置案件，将如何裁判
复议机关基于不同理由对复议前置行政行为作出的不予受理决定，对法院裁判原行政行为的案件有着不同的影响。如果复议机关以复议事项不属于复议范围为由不受理，法院可以自主决定对原行政行为的裁判；如果以超过复议期限为由不予受理，当事人以原行政行为为起诉对象，法院立案后，对原行政行为如何审查，至今还存在争议。从理论上看，法律基于起诉时复议是否为必要条件将行政行为分为两类，说明当事人基于这两种行为的诉权是存在差别的。
对同一个行为的救济权利只能行使一次，不能行使两次，对失去的权利不能再重新行使。也就是说法律规定应当先行复议然后再诉讼的，如果当事人开始不申请复议而等到超过复议期限后在申请复议，则相当于行使了两次权利，相应的提起诉讼就得到了两次行使的机会。如果复议机关以当事人在法定期间没有申请复议为由决定不予受理后，法院仍对原行政行为进行全面审查，那复议是否为诉讼的必要条件就没有多大实质意义，当事人也完全可以通过超期复议来规避行政复议。在此情况下，应参照最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第三条的规定，审查当事人的申请是否超过复议期限，如果已经超过期限是否存在不可抗力或者其他妨碍权利行使的正当理由。如果当事人的申请确实超过期限也不存在妨碍期限的正当理由，法院应当驳回其诉讼请求；如果当事人的申请没有超过复议期限或者已经超过但存在不可抗力或者其他正当理由，当事人的救济渠道是因为复议机关错误不受理或其正常障碍而堵塞，不能因为复议机关的违法行为等不可归责于当事人的事由而由当事人遭受不利后果，故法院应对原行政行为进行全面审查。
本案中，原告在收到工伤认定书后，没有在法律规定的期限内申请复议，而是在超过期限后申请复议，但是复议机关以其申请超过期限为由驳回了原告的复议申请。在法庭审理中，其也未提供自身发生不可抗力或有其他正当理由而耽误申请复议期限的证据，复议机关以其超过申请期限为由驳回原告复议申请的行为合法，一审法院以其未经复议机关实体处理为由驳回其诉讼请求也是合乎立法本意的。
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