社会保险机构是否是工伤认定的职能部门？——张南山诉惠州市劳动局不履行法定职责案
发表日期：2011-05-03 19:29:49 来源：互联网; 点击次数：
本案案情：
上诉人(原审原告)：张南山，女，37岁，惠东县妇幼保健院医生，现住惠东县妇幼保健院内宿舍。
委托代理人：邓礼萍，惠州商盾律师事务所律师。
委托代理人：高军，惠州市商盾律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：惠州市劳动局。
法定代表人：蔡吉遴，局长。
委托代理人：刘展辉，惠州市经济贸易律师事务所律师。
上诉人张南山因不履行工伤认定法定职责一案不服广东省惠城区人民法院(1999)惠城法行初字第5号行政判决，向广东省惠州市中级人民法院提起上诉。
在原审中原告诉称：原告丈夫颜云生生前是惠州麦科特玛骐摩托车有限公司员工，1999年初被公司派往深圳从事合作项目准备工作。8月30日，颜云生在合作单位因突发疾病昏迷不醒，经医治无效于9月7日死亡。9月14日，原告依法向被告提出工伤鉴定的申请。根据劳动部《企业职工工伤保险试行办法》第十一条规定：“劳动行政部门接到企业的工伤报告或职工的工伤保险待遇申请后，应当组织社会保险经办机构进行调查取证，在七日内作出是否认定工伤的决定。特别情况可以延长，但不得超过三十日”。但至10月11日被告仍不履行法定职责，在法定期限内未作出工伤认定决定，侵害了原告的合法权益。为此，请求法院判令被告履行法定职责，对原告提出的工伤鉴定申请作出处理决定。
被告辩称：一、原告称“9月14日向被告提出工伤鉴定申请，10月11日，被告不履行法定职责”是有违事实的。第一、原告是在9月22日向我局递交申请的。第二，我局接到死者单位和亲属的申请后，立即协调市社会保险管理局等有关部门进行调查。在市社会保险管理局作出颜云生死亡非工伤认定后，我局作出了《函复》，并召集死者单位和家属进行调解。我局在法定职责范围内已履行了法定职责。二、原告诉称“被告在法定期限内未作出工伤认定，侵害了原告的合法权益”是不正确的。本案属于工伤保险范围的工伤认定。《广东省社会工伤保险条例》第五条和第七条都明确规定社会保险机构是工伤认定的职能部门。惠州市已成立了社会保险管理局，与劳动局分立，因此，关于颜云生的工伤认定问题应由惠州市社会保险管理局受理。我局虽然接到了死者单位和家属的申请书，但工伤认定是保险经办机构的职能，我局只有在职能范围内进行协调和调解。我局履行上述职责是恰当的，没有侵害原告的合法权益。
原审认定的事实：上诉人丈夫颜云生生前是惠州市麦科特玛骐摩托车有限公司(下称玛骐公司)的职工，1999年8月借调至玛骐公司的合作伙伴深圳银利磁电有限公司从事合作项目的准备工作。同年8月30日，颜云生在和公司领导及原工作单位的领导吃午饭时，因喝了啤酒而感身体不适，回宿舍休息时，同事发现颜云生昏迷不醒，于是将其送至深圳市宝安区石岩镇医院抢救，因其患脑出血和多器官功能衰竭病症经抢救无效于1999年9月7日死亡。同年9月8日，玛骐公司的惠州市社会保险局(下称社保局)递交了《关于颜云生死亡情况的报告》和要求鉴定是否属因工死亡并享受工伤保险的《工伤事故申请表》。同年9月14日，玛骐公司向被上诉人递交了颜云生的死亡情况报告。惠州市社保局于同年9月16日认定颜云生的死亡不符合工伤范围，不享受保险待遇。同年9月14日和9月20日，上诉人两次到惠州市劳动鉴定委员会咨询工伤认定问题。同年9月22日，上诉人向被上诉人递交了“要求确认颜云生属工伤死亡，享受工伤保险待遇的《申请书》。”被上诉人在接到上诉人的申请后，协调社保局召集上诉人和玛琪公司进行调解，双方未达成协议。惠州市劳动鉴定委员会于1999年10月11日作出《函复》并主送玛骐公司，抄送社保局和上诉人。“复函”主要内容是市社保局已对颜云生的死亡作出不符合工伤保险范围，不能享受工伤保险待遇的认定，如当事人有异议，可直接向省社会保险管理局申请复议。
另查明，依据惠州市人民政府1993年2月的惠府15号文，成立了惠州市社会保险事业局，其主要职责是：负责法定养老、工伤、待业、医疗等社会保险工作及输保险基金的收缴、管理和给付等等工作，并于1996年3月改为惠州市社会保险管理局，玛骐公司已在惠州市社保局为颜云生投了1997年9月24日至1999年9月的社会工伤保险。
以上事实有有关证人证言及相关书证为据，可以认定。
原审认为：国家劳动部于1996年8月12日发布的《企业职工工伤保险试行办法》，虽然规定了劳动行政部门为企业职工工伤认定的机构，但它是基于全国社会保险机构普遍属劳动行政部门的内设机构而作出的。由于广东省作为全国机构改革的试验区，社会保险机构改革也先走一步。惠州市的社会保险机构已于1993年与市劳动局分立。惠州市人民政府于1993年2月18日发出的惠府(1993)15号文《关于成立惠州市社会保险事业局的通知》明确规定：惠州市社会保险事业局的主要职责和任务是：负责法定养老、工伤、待业、医疗等社会保险工作；负责办理保险基金的收缴、管理和给付工作。广东省人大常委会通过并于1998年11月1日起实施的《广东省社会工伤保险条例》第五条规定：“社会保险部门主管社会工伤保险工作。”第七条第二款规定：“被保险人因前款以外的情况负伤、致残病或死亡，经市(地级市)以上社会保险部门确认，符合国家有关规定的，可比照因工伤残或因工死亡，享受工伤保险待遇。”第四十九条规定：“工伤人员及其亲属或单位，对社会保险部门决定不服的，可提请上级保险部门复议。对复议决定不服，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院提起诉讼”。上述规定已确定，社会保险机构是企业职工工伤认定的职能部门；工伤人员及其家属或单位，对社会保险部门决定不服的，可提请上级社会保险部门复议。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条规定：“人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，地方性法规适用于本区域内发生的行政案件。”因此，对颜云生死亡的工伤认定应以《广东省社会工伤保险条例》为依据，并依法由惠州市社会保险管理局受理。现惠州市社会保险局已对颜云生死亡作出非工伤的认定，原告如不服，应向广东省社会保险管理局申请复议。被告明知上述情况而又接受原告的申请，在决定不受理以后，又委托惠州市劳动鉴定委员会作出《函复》并未主送原告，其做法是不妥当的，应予纠正。原告请求判令被告履行法定职责，对其提出的工伤鉴定申请作出处理决定的理由不成立，本院不予采纳。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，判决如下：
驳回原告张南山的诉讼请求。
上诉人不服一审判决，上诉称：一审法院引用《广东省社会工伤保险条例》认为工伤认定应由社保机构作出是任意曲解法律，是有法不依，认为劳动部办公厅的(1997)51号文明确了工伤认定应依据劳动部于1996年8月12日发布的《企业职工工伤保险试行办法》中第八条至第十二条的规定，即认定工伤是劳动行政部门的职能。请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求，撤销一审判决。被上诉人答辩称：《广东省社会工伤保险条例》的第五条、第七条和第四十九条都明确了工伤认定的职能部门是社会保险机构。虽然，全国许多省市的社保机构仍隶属劳动行政部门，但广东机构改革后，社保机构已从劳动行政部中分立出来。惠州市从1993年2月起社保机构就与劳动行政部门分离，工伤认定也已归属社会保险管理局。因此，一审法院并未曲解法律，其判决是正确的，请求二审法院维持原判。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审查明的事实，二审法院依法予以确认。
本案判决：
广东省惠州市中级人民法院认为，《中华人民共和国劳动法》第五十七条规定：“国家建立伤亡事故和职业病统计报告和处理制度。县级以上人民政府劳动行政部门，有关部门和用人单位应当依法对劳动者在劳动过程中发生的伤亡事故和劳动者的职业病状况，进行统计、报告和处理。”《广东省社会工伤保险条例》(下称《条例》)第五条规定：“社会保险部门主管社会工伤保险工作。”第七条第二款规定：“被保险人因前款以外的情况负伤、致残病或死亡，经市(地级市)以上社会保险部门确认，符合国家有关规定的，可以比照因工伤伤残或因工死亡，享受工伤保险待遇。”第四十九条规定：“工伤人员及其亲属或单位，对社会保险部门决定不服的，可提请上级保险部门复议，对复议决定不服，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”上述法律、法规确定了社会保险机构是企业职工工伤认定的职能部门。虽然，劳动部办公厅1997年6月6日发布的(1997)51号文明确规定了认定工伤的政策应以劳动部于1996年8月12日发布的《企业职工工伤保险试行办法》的有关规定执行即劳动行政部门是企业职工工伤的认定机构。但《企业职工工伤保险试行办法》是基于全国社会保险机构普遍是劳动行政部门的内设机构而作出的。由于广东的社会保险机构改革先于全国展开，劳动行政部门与社会保险机构分立，社保机构负责工伤认定的职责。广东省人大常委会于1998年8月18日发布的《条例》，正是针对广东省实际情况，各地普遍存在劳动行政部门与社保机构分开、工伤认定的职责归属社保机构的现状下发布的，惠州市也于1993年2月成立了社会保险事业局，正式与惠州市劳动局分开，1996年3月更名为惠州市社会保险管理局，行使行政管理职能，负责工伤认定等工作。因此，上诉人请求判决被上诉人履行法定职责对其工伤申请进行认定的理由不成立，本院不予支持。被上诉人答辩理由成立，应予采纳。原审认定事实清楚、证据充分，适用法律准确，应予维持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案例评析：
本案是职工不服劳动行政部门不予受理工伤认定申请而向人民法院提起的行政诉讼。案中存在以下争议焦点：
一、社会保险机构是否是工伤认定的职能部门？
工伤认定是国家管理社会的一项重要职权，必须由合法的行政机关来行使。在《企业职工工伤保险试行办法》施行前，出现工伤事故的，依法应适用1951年由政务院发布的《中华人民共和国劳动保险条例》及1953年的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则》。根据这两部法律的相关规定，当时行使工伤事故处理职权的是基层工会组织，劳动行政机关行使的是监督的职能。劳动行政部门只有在资方和职工对工伤认定发生争议时，才进行处理。而1996年10月1日《企业职工工伤保险试行办法》施行以后，将工伤认定的职权赋予了劳动行政部门。该法第7条规定：“县级以上各级人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的企业职工工伤保险工作。”第11条又规定：“劳动行政部门接到企业的工伤报告或职工的工伤保险待遇申请后，应当组织工伤保险经办机构进行调查取证，在七日内作出是否认定为工伤的决定。特殊情况可以延长，但不得超过三十日。”根据这两条规定，我国县级以上劳动行政部门依法有职权对工伤事故进行处理、调查取证并作出工伤认定决定。
本案中，张南山向惠州市劳动局申请进行工伤认定，但是惠州市劳动局作出了不予受理的决定。其理由是《广东省社会工伤保险条例》第5条和第7条都明确规定社会保险机构是工伤认定的职能部门。惠州市已成立了社会保险管理局，与劳动局分立，因此，关于颜云生的工伤认定问题应由惠州市社会保险管理局受理。工伤认定是保险经办机构的职能，劳动局只能在职能范围内进行协调和调解。经法院查明依据惠州市人民政府1993年2月的惠府15号文，成立了惠州市社会保险事业局，其主要职责是：负责法定养老、工伤、待业、医疗等社会保险工作及输保险基金的收缴、管理和给付等等工作，并于1996年3月改为惠州市社会保险管理局。对于惠州市社会保险管理局与惠州市劳动局分立的事实已经查明。那么究竟应当适用《企业职工工伤保险试行办法》的规定，还是适用《广东省社会工伤保险条例》中的规定呢？广东省社会保险管理局是否有权作出工伤认定就涉及到下面一个问题。
二、地方权力机关制定的条例是否可以作为行政机关履行职责的依据？
《企业职工工伤保险试行办法》是由劳动部发布的，属于部门规章，而《广东省社会工伤保险条例》是由广东省人民代表大会常务委员会发布的，属于地方性法规。《企业职工工伤保险试行办法》中规定县级以上劳动行政部门享有工伤认定的职权，而《广东省社会工伤保险条例》则规定该省内的社会保险机构是工伤认定的职能部门。在适用时两者发生了冲突，如何解决这一问题？
首先，《企业职工工伤保险试行办法》的规定是适用于全国范围的，该法将工伤认定的职权赋予劳动行政部门是基于全国社会保险机构普遍是劳动行政部门的内设机构而作出的。而广东的社会保险机构改革先于全国展开，劳动行政部门与社会保险机构分立，社保机构负责工伤认定的职责。因而，《广东省社会工伤保险条例》针对广东省实际情况，规定广东省范围内的社会保险机构是工伤认定的职能部门。惠州市于1993年2月成立了社会保险事业局，正式与惠州市劳动局分开，1996年3月更名为惠州市社会保险管理局，行使行政管理职能，负责工伤认定等工作是符合该法规定的。
其次，《行政诉讼法》第52条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第53条规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”根据这两条规定，人民法院审理行政案件时，依据法律、法规，参照规章。因而，本案中两级法院都以《广东省社会工伤保险条例》为依据作出判决也是合法的。
通过以上分析可知，张南山应当向惠州市社会保险管理局申请工伤认定，惠州市劳动局作出的不予受理的决定是正确的。两级法院的判决也是合法的。
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